Les innovations les plus spectaculaires, concernant les institutions, ont suscité de nombreux commentaires bien avant qu'elles ne soient adoptées, et ont généré une tension sans précédent dans la Conntion et son Praesidium pendant la seconde moitié du printemps 2003. Le trio de présidence de la Conntion savait bien que c'était le passage le plus difficile à franchir, celui qui avait déjà déclenché les réflexes de repli des chefs d'État et de gournement à Amsterdam comme à Nice. La tension fut telle lors des tout premiers jours du mois de juin que l'une des sessions plénières fut supprimée pour permettre aux groupes politiques de jouer leur rôle catalyseur. Valéry Giscard d'Estaing, si sount accusé jusque-là de faire le jeu du seul intergournementalisme, sut s'allier les parlementaires pour mettre les représentants des gournements devant leurs responsabilités.
Cette tension est à la fois la conséquence et la cause des soupçons et des arrière-pensées qui ont empêché une appréciation sereine de ces innovations. Or. à supposer qu'elles ne soient pas remises en cause par la Conférence intergournementale (C1G), le moins que l'on puisse dire est qu'il est très difficile d'en apprécier la portée. D'une part il s'agit d'innovations dont seule la pratique révélera le potentiel exact, et d'autre part le compromis fut obtenu au prix d'une série de mesures transitoires : il faudra attendre la deuxième décennie du xxr siècle pour qu'elles soient appliquées.
Un siège pour le président du Conseil européen
Jusqu'à présent, la présidence du Conseil européen change tous les six mois de titulaire, dans un ordre fixé par une décision à l'unanimité du Conseil : il s'agit toujours du chef d'État ou de gournement en exercice du pays chargé de la présidence. On a beaucoup dit que la création d'une présidence permanente du Conseil européen allait rompre l'équilibre de la méthode communautaire en faur des gournements des « grands États », sous prétexte que l'idée en avait été avancée de dirses manières par les Premiers ministres britannique, esnol et italien, ainsi que le chancelier allemand et le président français. Rien n'est moins sûr. Le président du Conseil européen devra être nommé à la majorité qualifiée dudit conseil, et une fois en place, il n'aura de directis à recevoir de personne.
En 1873, l'Assemblée nationale française élit Mac-Mahon comme président de la République, et deux ans plus lard une loi constitutionnelle lui donna des pouvoirs considérables, taillés sur mesure pour le retour attendu de la dynastie des Bourbons en France. Les circonstances politiques et le manque d'habileté de Mac-Mahon firent que dès 1877 les présidents de la UT République se contentèrent d'« inaugurer les chrysanthèmes ».
Un effet de la création d'une présidence permanente est très facile à prévoir : aucun chef d'État ou de gournement d'un État membre n'aura plus la double fonction de diriger la politique de son pays et de représenter l'Union auprès de ses homologues de pays non membres, à commencer par les États-Unis. Le reste dépendra des circonstances politiques et des personnalités.
Un titre pour le ministre des Affaires étrangères de l'Union
Qui se souvient de Georges Bidault et de Vincent Auriol ? Le premier était le chef du gournement de la France en mai 1951. le second le chef de l'État. Robert Schuman, dont l'Europe fête tous les ans la Déclaration du 9 mai. était ministre des Affaires étrangères. Mais qui se souvient du nom des ministres des Affaires étrangères de Konrad Adenauer et de Charles de Gaulle, lorsqu'ils signèrent en janvier 1963 le traité d'amitié franco-allemand ?
L'art. 27 du projet de Constitution institue un ministre des Affaires étrangères de l'Union européenne. JJ s'agit d'un titre nouau pour le titulaire d'une fonction ancienne. Elle avait en fait été créée en 1986 par le titre III de l'Acte unique européen, qui institutionnalisait la « coopération européenne en matière de politique étrangère », rebaptisée « politique étrangère et de sécurité commune » par le traité de Maastricht en 1992. L'Acte unique disposait (art. 30, par. 5) que « les politiques extérieures de la Communauté européenne et les politiques connues au sein de la coopération politique européenne doint être cohérentes. La présidence [le pays exerçant la présidence tournante de la Communauté] et la Commission, chacune selon ses compétences propres, ont la responsabilité particulière de iller à la recherche et au maintien de cette cohérence ». Il avait fallu attendre le traité d'Amsterdam pour que l'animation de la PESC soit confiée à une personnalité spécifiquement désignée, le secrétaire général du Conseil, « haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune ».
Il ressort du projet que le nouau ministre des Affaires étrangères aura une fonction essentielle : coordonner au mieux la PESC d'un côté et de l'autre l'action extérieure en matière de relations commerciales, d'aide au déloppement, etc. Il devra également essayer de coordonner ces politiques de l'Union ac les politiques étrangères des États membres. La déclaration « sur la création d'un service européen pour l'action extérieure », annexée au projet, met le doigt sur ce qui est réellement susceptible de changer progressiment les choses dans ce domaine : « La nécessité [] de mettre en place sous l'autorité du ministre un service conjoint (service européen pour l'action extérieure), composé de fonctionnaires originaires de services compétents du secrétariat général du Conseil des ministres et de la Commission, et de personnel détaché des services diplomatiques nationaux ».
Lin tel service conjoint tripartite réussira peut-être là où les dispositions institutionnelles imaginées en 1986, 1992, 1997 et 2001 ont échoué : à remplacer par une coopération vérile la compétition entre corps diplomatiques nationaux d'un côté, entre ceux-ci et les services de la Commission de l'autre. Mais cela n'effacera pas d'un coup de baguette magique les dirgences d'intérêts nationaux et de choix en matière de politique étrangère qui peunt opposer des pays comme la France et le Royaume-Uni, le Portugal et la Finlande, la Belgique et la Hongrie
La Constitution contient une reformulation aussi complexe qu'intéressante de la PESC dans sa troisième partie, ainsi qu'une ébauche de défense commune. Mais il faut comprendre qu'un certain nombre de gournements - et leurs électeurs - ne sont pas prêts en 2003 à des engagements militaires dans le cadre européen. Pour ne prendre qu'un exemple, beaucoup d'électeurs irlandais votèrent non au référendum de 2001 sur le traité de Nice, parce qu'ils pensaient que le traité remettait en cause la politique traditionnelle de
neutralité que leur pays avait suivie depuis son indépendance.
Une cure d'amaigrissement pour une Commission plus responsable
La Commission européenne était composée de neuf membres jusqu'à 1972 ; elle en comptait quatorze en 1985 lorsqu'elle mit en route le programme d'achèment du
marché intérieur. Des raisons simples de dynamique de groupe permettaient jusque-là une démarche collégiale, indispensable pour une vue d'ensemble de l'intérêt général communautaire. Ac les élargissements successifs, l'on était arrivé à vingt commissaires en 1995. Le Protocole sur l'élargissement de l'Union européenne, adopté après des tractations très difficiles en même temps que le traité de Nice, prévoit qu'à partir du 1" janvier 2005 la Commission comptera « un national par Etat membre ». Il prévoit également qu'après la signature du traité d'adhésion du vingt-septième État membre (vraisemblablement la Bulgarie ou la Roumanie, en 2007 ou 2008), le nombre de membres de la Commission deviendra inférieur au nombre d'États.
La Commission Prodi, en place depuis l'automne 1999, avait déjà démontré son manque de cohésion, y compris à l'égard des travaux de la Conntion. Or c'est Romano Prodi qui a le plus insisté, à côté des représentants d'un bon nombre de nouaux et « petits » États membres, pour qu'il continue à y avoir un commissaire européen par pays : c'est inexplicable de façon rationnelle.
La solution adoptée par la Conntion n'est ni simple ni facile à comprendre. L'art. 25 du projet essaie de faire un compromis entre les nécessités de l'action collégiale et la crainte de beaucoup de gournements que leurs intérêts ne soient pas compris à la Commission en l'absence d'un commissaire de leur pays. Le projet fixe donc à quinze le nombre de « commissaires européens », incluant son président et le ministre des Affaires étrangères. Mais elle prévoit également des « commissaires » sans droit de vote - nommés par le président de la Commission -, un mécanisme complexe de rotation pour les quinze « commissaires européens », et une période transitoire jusqu'à 2009.
La question de savoir si la Commission doit être choisie par le Parlement européen ou par les gournements a fait l'objet d'abondants débats et d'apres discussions tant à l'intérieur de la Conntion que dans la
presse et la littérature spécialisées. C'est le Parlement qui élit le président, puis le collège des commissaires que ce dernier lui propose. Mais le Conseil européen garde le pouvoir essentiel de proposer les candidats.
Si l'on se donne la peine de er l'art. 26 du projet de Constitution aux art. 214 à 219 du traité de Rome dans la rsion qui s'applique depuis l'entrée en vigueur du traité de Nice (1" février 2003), l'on se rend compte qu'il s'agit essentiellement de différences de rédaction pour une procédure presque identique : l'accent est simplement mis sur les pouvoirs du président de la Commission.
En étudiant le fonctionnement des régimes parlementaires en Europe, ainsi que les différentes
réformes apportées au mode de nomination de la Commission depuis que le traité de Maastricht a prévu un pouvoir d'approbation du Parlement européen, l'on arri vite une conclusion simple. Ce ne sont pas les dispositions de la Constitution qui feront de la Commission une sorte de gournement représentant la majorité du Parlement, ou au contraire un organe indépendant et relatiment peu politisé, à la recherche du seul intérêt général de l'Union. Ce qui comptera, ce sera le degré de légitimité dont disposeront les députés européens du fait des conditions de leur élection, ainsi que leur sens des responsabilités ; mais en dernier ressort, ce sera surtout la volonté de la majorité des gournements d'États membres, qui continueront à détenir les clés de l'élection au sein du Conseil européen. On remarquera d'ailleurs que l'art. III-243 maintient la nécessité d'une majorité des deux tiers pour que le Parlement puisse renrser la Commission : c'est bien le signe qu'elle n'est pas simplement l'expression du parti (ou de la coalition) majoritaire aux élections européennes.
La Constitution ne précise pas si le président du Conseil européen sera nommé avant le choix du président de la Commission : tous deux étant membres du Conseil européen, le premier nommé sera susceptible d'avoir une influence sur le choix du second. Mais il est tout à fait possible que l'on assiste à un vaste marchandage entre gournements nationaux et groupes politiques du Parlement européen pour une distribution équilibrée des fonctions, du point de vue géographique et politique. Comme déjà noté, rien n'empêche une même personnalité d'être désignée comme président du Conseil européen et de la Commission à la fois.
Les personnalités des présidents de la Commission et du Conseil européen, leurs liens politiques et personnels ac les gournements nationaux, leur capacité à gérer les rapports ac le Parlement et ac l'opinion publique auront un poids aussi important, et sans doute plus, que le choix des mots de l'art. 26.
Un ouf de Colomb indigeste pour l'Esne : la double majorité aux Conseils
Lors du sommet de Nice, dans la nuit du 9 au 10 décembre 2000, les chefs d'Etat et de gournement en vinrent aux réflexions désagréables - ce qui est beaucoup, dans un contexte diplomatique - lorsqu'il s'agit de fixer le nombre de voix dont chaque État membre devrait disposer au Conseil après l'élargissement. Ils se mirent d'accord à grand-peine : on se rendit compte dès le lendemain que dans le feu de l'action une erreur de calcul avait été commise. Le résultat, après rectification, ure dans le « Protocole sur l'élargissement » et dans deux déclarations adoptées à Nice. « relati à l'élargissement de l'Union européenne » et « relati au seuil de la majorité qualifiée et au nombre de voix de la minorité de blocage dans une Union élargie », d'une complexité sans précédent dans les annales de l'intégration européenne.
La meilleure explication du système de voix pondérées au Conseil se trou dans les Mémoires de Jean Monnet, lorsqu'il évoque la rédaction du futur traité CECA (chap. XIV, section II) :
« Le pouvoir de dire non était la sécurité des grands dans leurs rapports entre eux, et des petits contre les grands. Or ils avaient une dernière occasion d'en faire un usage absolu lors de la signature du traité. Ensuite, on entrerait dans un monde inconnu où la majorité serait la règle, le to l'exception. Mais quelle majorité ? Quatre pays, ceux du Bénélux et l'Italie, ne groupaient pas plus du quart des productions de charbon et d'acier. Il n'eût pas été normal qu 'ils pussent tenir en échec la France et l'Allemagne, ce qui se fût produit si chacun avait disposé d'une voix. C'est pourquoi nous proposames un système de vote pondéré assurant qu 'aucune décision ne pourrait être imposée par la coalition de la France et de l'Allemagne seules, ni par celle des autres réunis. »
Cinquante ans après, malgré - ou sans doute plus à cause de - l'expérience acquise depuis le 1er juillet 1987 (entrée en vigueur de l'Acte unique), on en est à peu près au même point, ac un contexte un peu plus complexe. Il y a quinze Etats, bientôt vingt-cinq, au lieu de six ; au lieu d'un traité limité à la production du charbon et de l'acier, un traité embrassant tout l'économique, mais aussi le social, les droits de l'homme, la sécurité et même la politique étrangère.
La solution de Nice est mauvaise, du fait de son manque de lisibilité et de toutes les jalousies qu'elle continuera de susciter de la part de tous ceux qui eront la population au nombre de voix. Elle ne pouvait pas être différente, tant que l'on accordait un nombre spécifique de voix à chaque État.
Une solution fort simple à ce problème était pourtant bien connue depuis longtemps : la double majorité. Pour prendre une décision au Conseil, il faudrait non seulement la majorité des États membres le composant, mais que celle-ci représente la majorité de la population de l'Union. Afin d'éviter la domination de celte double majorité, il suffisait de demander une majorité renforcée (deux tiers, trois quarts, peu importe) calculée de façon à éviter les phénomènes de « prise d'otage » par des coalitions minoritaires de « petits » ou de « grands ».
Cette solution, qui est adoptée par les deux premiers paragraphes de l'art. 24 du projet, n'était pas seulement dictée par le bon sens. Elle est la conséquence logique de la double légitimité de l'Union : les États et les peuples. Aux États-Unis, cette double légitimité s'exprime à la fois dans l'existence d'un Sénat et d'une Chambre des représentants, et dans le mode complexe d'élection indirecte du président. En Europe, la double légitimité s'exprimera par la double majorité aux Conseils d'une part, et de l'autre par l'existence d'un Parlement européen, d'un Conseil européen et d'un Conseil des ministres.
Dans l'Union de 2004, ac 453 millions d'habitants, la majorité des trois cinquièmes correspond à 271.8 millions ; des gournements représentant au total 181.2 millions constituent donc une minorité de blocage qui peut empêcher une décision, n suffira de se mettre d'accord sur la série statistique à utiliser et la cadence de révision de la clé de calcul.
C'était sans compter sans la fierté des Esnols et des Polonais, qui avaient le sentiment de perdre l'avantage acquis à Nice, où leur nombre de voix était nettement plus que proportionnel à la population en aison ac celui des autres « grands ».
Peut-être n'était-ce d'ailleurs pas de la fierté, mais des calculs précis, en vue des cas peu fréquents où l'on en vient à un vote dans lequel chaque voix compte ; ou bien élait-cc simplement la crainte de perdre la face devant les électeurs ?
Devant l'opiniatreté du représentant du gournement esnol Alfonso Dastis, membre du Praesidium, il ne restait plus qu'une arme à la présidence de la Conntion : sans double majorité, pas de Constitution. La pression des conntionnels, surtout parlementaires, fit le reste, et la trace de ce bras de fer dans le texte du projet est une disposition transitoire, qui prévoit le maintien du système de Nice jusqu'au 31 octobre 2009.
Ceux qui croyaient la question définitiment résolue durent vite déchanter, lorsque les plus hauts responsables esnols annoncèrent dès le mois de juillet 2003 qu'ils demanderaient à la CIG de renir sur le mécanisme de la double majorité.
