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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Le principe de légalité appliqué aux organisations internationales : la hiérarchie des normes au sein des organisations internationales

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Le principe de légalité appliqué aux organisations internationales : la hiérarchie des normes au sein des organisations internationales
— Il faut tout d'abord noter qu'il n'est pas étonnant de trouver un phénomène plus marqué de « hiérarchisation » des normes juridiques au sein des institutions internationales car elles constituent un cadre de coopération internationale organisée. Ainsi, la hiérarchie des normes sera plus accentuée qu'en droit international « général », inorganique. Toutefois, cette hiérarchie ne connait pas — du moins pas encore — une précision, une rigidité, able à celle de l'ordre interne.
En outre, cette hiérarchie, même plus marquée, demeure imparfaite, notamment au niveau de sa sanction. Dans l'ordre interne, toute violation de la hiérarchie des nonnes connait, en principe, une sanction juridictionnelle. Cela demeure rarement le cas dans le droit des organisations internationales.
Ceci étant, cette hiérarchie peut s'analyser en deux propositions proches mais différentes : la supériorité de la charte constitutive des organisations internationales et la subordination du droit dérivé.

1 — La supériorité de la charte constitutive des organisations internationales (ou le droit constitutionnel des organisations internationales).

Le principe général est clair : la charte constitutive des organisations internationales détermine et ordonne les compétences de l'institution considérée.

a) La détermination des compétences des organisations internationales.

— Les organisations internationales possèdent une compétence « instituée » qui est le produit de la volonté des Etats « fondateurs » telle qu'elle s'exprime dans le traité multilatéral qui leur donne naissance, dans leur « charte constitutive ». Elles apparaissent ainsi comme des sujets « dérivés », seconds, du droit international par rapport aux Etats.
Cette compétence des organisations internationales est toujours limitée. « spécialisée » (voir par exemple les quinze « institutions spécialisées » qui constituent la « famille des Nations Unies »). Cela est ai, même pour celle d'entre elles qui dispose de la compétence la plus large, à savoir l'Organisation des Nations-Unies (O.N.U.).
Si la compétence des organisations internationales est « limitée », elle est également « liée ». Les organisations internationales ne peuvent exercer leurs compétences d'une manière différente de celle prévue dans leur charte constitutive. Autrement dit, elles ne disposent pas, comme les Etats, d'un pouvoir discrétionnaire dans l'exercice de leurs compétences. Elles ne peuvent jamais faire « plus », même si elles peuvent parfois faire « moins » que ce que leur charte constitutive leur assigne.

— La C.I.J. devait le reconnaitre dans son avis consultatif du 28 mai 1948 relatif aux « Conditions de l'admission d'un Etat comme membre des Nations-Unies » interprétant l'article 4, par. 1 de la Charte. La Cour estima à juste titre que la Charte contenait « une réglementation juridique en matière d'admission d'Etats » caractérisée par le « lien étroit éli entre la qualité de membre et l'observation des principes et des obligations de la Charte ». En conséquence, « un Etat n'est pas juridiquement fondé à faire dépendre son consentement à cette admission de conditions non expressément prévues » (en l'occurrence il s'agissait de la pratique dite des « admissions en bloc » ou conditionnelles) (Rec. 1948, p. 63). Autrement dit, les organes d'une institution internationale doivent exercer leur compétence d'une manière qui soit entièrement conforme à sa charte constitutive.

— Toutefois, il convient de noter que ce concept de compétence « spécialisée » n'est pas statique : il doit être interprété d'une manière dynamique. Les pouvoirs d'une organisation ne sont pas toujours décrits avec toute la précision nécessaire. D'où la reconnaissance par la Cour de La Haye depuis déjà de longues années de « pouvoirs implicites » au profit des organisations internationales : la C.I.J., adoptant cette technique de « construction constitutionnelle » mise au point et développée par la Cour Suprême des Etats-Unis, accepta d'accorder aux organisations internationales tous les pouvoirs nécessaires pour leur permettre d'accomplir leur mission telle qu'elle était tracée dans leur charte constitutive (voir aussi infra, n° 966 et s.). On en citera ici seulement deux exemples. En 1949, dans son avis consultatif relatif à la réparation des dommages subis au service des Nations-Unies (parfois citée sous le nom d'Affaire du Comte Bernadotte, Rec. 1949, p. 174), la C.I.J. admit que l'O.N.U. en tant que telle avait compétence pour présenter une réclamation internationale afin d'obtenir réparation des dommages subis par elle-même ou un de ses agents — ici son « médiateur » en Palestine le comte suédois Bernadotte. Dans un autre avis consultatif de 1954 relatif aux « Effets de jugement du Tribunal administratif des Nations-Unies accordant indemn..é », la même Cour reconnut la capacité de l'O.N.U. d'instituer une juridiction particulière — un « tribunal administratif » — afin de trancher les litiges pouvant éventuellement l'opposer à ses agents (Rec. 1954, p. 57).

b) La répartition des compétences entre les organes des organisations internationales.

— La charte constitutive d'une organisation internationale ne se contente pas d'attribuer des compétences. Afin d'assurer le bon fonctionnement de l'institution, elle doit également répartir et ordonnancer les compétences des divers organes. Cet ordonnancement juridique, signe distinctif de toute légalité, doit être respecté par les organes de l'institution sous peine de frapper leurs actes de nullité pour « incompétence ». Un tel principe est clairement affirmé par l'article 4 du traité de Rome (C.E.E.) qui dispose que « chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées par le présent traité ».

— La C.I.J. devait pleinement reconnaitre la portée de ce principe dans son avis consultatif du 3 mars 1950 relatif à la « Compétence de l'Assemblée Générale pour l'admission d'un Etat aux Nations-Unies », interprétant l'art. 4, par. 2 de la Charte. En l'espèce, il s'agissait de savoir si, aux fins de la procédure pour admettre un nouveau membre, la seule action de l'Assemblée Générale était suffisante en raison de la paralysie du Conseil de Sécurité à la suite du recours systématique au « droit de veto » par un membre permanent (l'U.R.S.S.). La réponse de la C.I.J. fut négative. La Cour estima, à juste titre, que l'Assemblée Générale et le Conseil de Sécurité avaient une compétence concurrente en la matière : dès lors, l'accord de ces deux organes était nécessaire pour l'admission d'un nouvel Etat membre.



— La compétence respective des divers organes de TO.N.U. ne cessa d'être présente dans l'avis consultatif de la C.I.J. de 1962 relatif à certaines dépenses des Nations-Unies (Rec. 1962, p. 151), bien que la Cour ne l'ait pas directement examinée. La question centrale sous-jacente était de savoir si la fameuse résolution de 1950 dite « union pour le maintien de la paix » (ou « résolution Acheson ») qui modifiait les équilibres institutionnels de l'O.N.U. en renforçant le rôle de l'Assemblée Générale au détriment de celui du Conseil de Sécurité ainsi que la pratique subséquente des Etats avaient reçu valeur de droit positif en raison de leur nature coutumière. En l'espèce, l'Assemblée Générale de l'O.N.U. avait décidé la création de « forces d'urgence » (les « casques bleus ») qui furent notamment envoyés au Congo ex-belge lors de l'indépendance de ce pays en 1960. Les frais occasionnés par la constitution de ces forces devaient-ils être financés par tous les Etats membres de l'O.N.U. en tant que « dépenses de l'organisation » en vertu de l'article 17, par. 2 de la Charte ? Telle fut la question précise à laquelle la C.I.J. dut répondre — ce qu'elle fit par l'affirmative —. Mais pour arriver à cette conclusion, la Cour ne pouvait pas éviter d'examiner le problème de la compétence de l'Assemblée Générale de l'O.N.U. : celle-ci disposait-elle des pouvoirs nécessaires pour créer ces forces d'urgence ? N'était-ce pas empiéter sur la compétence exclusive du Conseil de Sécurité en matière de maintien de la paix ? En reconnaissant la compétence de l'Assemblée Générale pour instituer des forces d'urgence même non combattantes, la C.I.J. devait ainsi implicitement reconnaitre cette évolution constitutionnelle de l'O.N.U. depuis 1950 et lui donner valeur « coutumière » (il est à noter que cette approche très « oblique » de la Cour fut vivement critiquée par certains de ses membres dans leurs opinions dissidentes : voir celle de son Président, M. Winiarski, (en particulier p. 233) et du juge Bustamante).

2 — La subordination du « droit dérivé ».

— Le « droit dérivé » des organisations internationales est constitué par l'ensemble des règles juridiques que celles-ci émettent. On parle aussi parfois de « droit interne » des organisations internationales pour qualifier ce phénomène; or l'expression nous semble trompeuse dans la mesure où ce droit dérivé ne concerne pas exclusivement le droit propre au fonctionnement ou à l'administration de l'institution (comme ses règles de procédure, de droit budgétaire ou de la fonction publique) mais s'applique aussi parfois « en dehors » — soit à des Etats non membres, soit à des personnes privées, soit, le plus souvent, à des pays membres.
Ceci étant, cette subordination du droit dérivé, pour incontesle qu'elle soit, est rarement contrôlée de façon stricte.


a) Un principe incontesté.


— Il s'agit là de la conséquence logique de la charte constitutive des organisations internationales. Mutatis mutandis, cette charte constitutive joue pour les organisations internationales le rôle des constitutions pour les Etats. Fondant l'existence et le titre à agir des organisations internationales, ces chartes se trouvent tout naturellement au sommet de l'ordonnancement juridique ainsi institué. Ainsi, tout le droit « dérivé » des organisations internationales doit être conforme au droit « originaire », « constituant », qui lui donne sa légitimité et son fondement juridique.
Ce principe de subordination du droit dérivé ne connait aucune exception ou dérogation. Il est pourtant loin d'être strictement sanctionné.

b) Un principe inégalement « sanctionné » et contrôlé.

— Sur ce point, l'état du droit international n'est pas sans rappeler celui du droit constitutionnel sous la IV« République en France : les dispositions constitutionnelles étaient unanimement considérées comme supérieures aux « lois ordinaires », mais aucun mécanisme ne venait sanctionner cette supériorité qui devenait dès lors très théorique.

I. — L'absence d'un contrôle de légalité organisé et généralisé.

— Il n'existe pas de contrôle externe (par le juge ou l'arbitre international par exemple) de la légalité des actes des organisations internationales pour violation de la hiérarchie des normes instituées. En revanche, il existe parfois un contrôle de légalité de type interne.

— L'absence d'un contrôle externe : le rôle subsidiaire de la Cour Internationale de Justice.
Il ne faudrait en effet pas croire que la C.U., par le biais de la procédure de « l'avis consultatif » (voir infra, n° 1458 et s.), se trouve dans la position d'un juge interne de « constitutionnalité » ou de « légalité ». Rien ne serait plus éloigné de la réalité. Dans une telle instance, la Cour exerce une fonction interprétative et non conten-tieuse ; de surcroit, son « avis » ne revêt aucune portée obligatoire.
La C.I.J. eut l'occasion de confirmer tous ces points dans deux avis consultatifs.

— Dans l'affaire de la Namibie en 1971 la Cour précisa quelle était sa position à l'égard de l'O.N.U. dans les termes les plus clairs. « Il est évident, estimait-elle, que la Cour n'a pas de pouvoirs de contrôle judiciaire ni d'appel en ce qui concerne les décisions prises par les organes de l'O.N.U » (Rec. 1971, p. 45).

— Dans l'affaire des « Jugements du tribunal administratif de VOLT, sur requêtes contre UNESCO » de 1956, la C.IJ. refusa de se considérer comme une instance d'appel ou de cassation à rencontre des jugements rendus par les tribunaux administratifs créés par des organisations internationales. Elle affirma en effet : « les erreurs que le tribunal administratif peut être amené à commettre au sujet de sa compétence sont susceptibles d'être redressées par la Cour sur demande d'avis Les erreurs de fait ou de droit que commettrait le tribunal administratif sur le fond ne peuvent donner lieu à une telle procédure : à ses jugements sur le fond s'appliquent purement et simplement les dispositions de l'article VI du Statut du Tribunal portant que les jugements de celui-ci sont « définitifs et sans appel » (Rec. p. 87).




— Autrement dit, faute de contrôle judiciaire de cette légalité, sa sanction normale devient l'inopposabilité toujours si difficile son maniement : les destinataires de normes de droit dérivé contraires à la charte constitutive, au droit originaire, de l'institution en cause sont parfaitement fondés à n'en tenir aucun compte en les déclarant inopposables. Il convient ici d'éviter des abus évidents et bien souvent très tentants

— L'existence (rare) d'un contrôle interne.
En règle générale, ce sont les organes des organisations internationales qui statuent sur leur propre compétence. Inutile de dire aussi qu'ils arrivent à cette conclusion aux termes d'une analyse « politique » et non juridique. C'est ainsi, par exemple, que devant l'Assemblée Générale des Nations-Unies, de nombreux Etats ont dénié toute compétence à cet organe pour examiner une question particulière qui, à leurs yeux, rentrait dans leur « compétence nationale », leur domaine réservé expressément consacré par l'article 2, par. 7 de la Charte ; cela a été systématiquement le cas des pays « coloniaux » refusant toute discussion à l'O.N.U. des situations « coloniales » ; c'est encore fréquemment le cas à propos des questions ayant trait aux « droits de l'homme ». Or, jusqu'à présent, jamais dans son histoire, l'Assemblée Générale de l'O.N.U. n'a accepté de se dessaisir de l'examen d'une question au motif qu'elle ne rentrait pas dans sa compétence. Là encore, il est clair que « l'interprétation » donnée par l'organe concerné ne liera pas les Etats intéressés : une norme adoptée dans ces conditions n'aura pas de valeur juridique à leur égard — elle leur sera « inopposable » —.

— Dans certaines organisations internationales, il existe pourtant un contrôle de légalité interne — sans doute atténué et limité —. Il est susceptible de revêtir deux formes.

— Tout d'abord, certaines organisations internationales se sont vu reconnaitre un pouvoir « quasi judiciaire ». Tel est le cas pour de nombreuses organisations internationales économiques comme le F.M.I. ou la B.I.R.D., les banques régionales de développement ou les accords sur les produits de base. Dans ces cas, ce sont les organisations elles-mêmes qui vont procéder à l'interprétation officielle de leur charte constitutive et régler les différends opposant leurs membres à ce propos (voir par exemple l'article XXIX des Statuts du F.M.I.). L'instance supérieure compétente rendra une décision « obligatoire » qui sera « finale » et « sans appel » possible. Cette « intériorisation » de la procédure de règlement des différends constitue l'une des originalités marquantes du droit international économique par rapport au droit international général (voir aussi infra, n° 1346 et s.).

— Ensuite, un contrôle juridictionnel interne très spécialisé a été institué au sein de la plupart des organisations internationales sous la forme de tribunaux administratifs (il en existe un au sein de l'O.N.U. ou de l'O.I.T. par exemple). La mission de ces tribunaux administratifs est bien délimitée : ils ont pour fonction exclusive de régler les différends opposant l'organisation considérée à ses agents.
Ils doivent veiller à ce que le « statut du personnel » — droit « interne » d'une organisation internationale par excellence — soit conforme à la fois aux règles du droit international général et aux dispositions de la charte constitutive de l'institution en cause. C'est ainsi, par exemple, que les articles 100 et 101 de la Charte de l'O.N.U. posent un certain nombre de « grands » principes qui s'imposent à tout le personnel des Nations-Unies à commencer par celui de leur totale « indépendance » et dont le Tribunal Administratif doit sanctionner la violation éventuelle. C'est sur ce fondement que le Tribunal Administratif des Nations-Unies annula dans les années 1950 certains licenciements de fonctionnaires américains décidés par le Secrétaire Général sous la pression des Etats-Unis, ces agents ayant refusé — comme cela était non seulement leur droit mais aussi leur obligation — de aitre devant les « loyalty boards » élis à l'instigation du Sénateur Mc Carthy dans le cadre de sa lutte contre les agents « communistes » (cette période fut qualifiée de « chasse aux sorcières » à l'époque et l'épithète est restée). (Voir l'affaire Glaser, in J.D.I. 1953. 916). Il est à noter que le Tribunal Administratif de l'O.N.U. adopta la même position dans des affaires identiques (voir A.F.D.I. 1955, p. 298 et s.).

II. — L'exception : le contrôle juridictionnel généralisé de la hiérarchie des normes communautaires par la C.J.C.E.

— L'existence d'une légalité communautaire strictement définie et fondée sur une hiérarchie des normes précise constitue l'une des originalités marquantes du droit de la C.E.E. Il se montre sur ce point encore beaucoup plus « avancé » et « affiné » que le droit international classique, au point ici de ressembler grandement au droit interne.

A — La hiérarchie des normes juridiques communautaires.

Celle-ci est élie par l'article 189 du Traité de Rome qui dispose :
« Pour l'accomplissement de leur mission et dans les conditions prévues au présent Traité, le Conseil et la Commission arrêtent des règlements et des directives, prennent des décisions et formulent des recommandations ou des avis.
Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ces éléments et il est directement applicable dans tout Etat membre.
La directive lie tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens.


La décision est obligatoire en tous ses éléments pour les destinataires qu'elle désigne.


Les recommandations et avis ne lient pas. »

On notera que le Traité de Rome se révèle ici particulièrement élaboré dans la mesure où il institue une double hiérarchie entre les normes communautaires : l'une, formelle, fondée sur l'auteur de l'acte (Conseil et Commission) ; l'autre, matérielle, fondée sur la nature de l'acte (règlement, directive, décision, recommandation). Si le Conseil et la Commission peuvent prendre des mesures, chacun dans sa sphère de compétence, en cas de compétence conjointe — ce qui est fréquemment le cas — les actes de la Commission, organe subordonné, doivent être conformes à ceux du Conseil, organe hiérarchi-quenient supérieur. (Voir pour une application de ce principe en matière de règlements, l'affaire 30-70, Rec. 1970.1197).

B — Sa sanction par le juge communautaire.

La CJ.C.E. dispose de plusieurs possibilités qui, dans l'ensemble, sont fort proches de celles que l'on trouve dans les droits nationaux les plus élaborés ; le juge « communautaire » n'a ici rien à envier au juge « national ».

— Le contentieux de la légalité : l'annulation de l'acte illégal. L'article 173 du traité C.E.E. dispose en effet :
« La Cour de justice contrôle la légalité des actes du Conseil et de la Commission, autres que les recommandations ou avis. A cet effet, elle est compétente pour se prononcer sur les recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation du présent Traité ou de toute règle de droit relative à son application, ou détournement de pouvoir, formés par un Etat membre, le Conseil ou la Commission.
Toute personne physique ou morale peut former, dans les mêmes conditions, un recours contre les décisions dont elle est le destinataire, et contre les décisions qui, bien que prises sous l'apparence d'un règlement ou d'une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement.
Les recours prévus au présent article doivent être formés dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l'acte, de sa notification au requérant, ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance.»
Ce recours est largement ouvert aux Etats membres (qui n'en ont pas fait usage jusqu'à présent), aux institutions communautaires (voir la célèbre affaire A.E.T.R., 22-70, du 31 mars 1971 qui opposa la Commission au Conseil en matière de compétence « extérieure », Rec. 1971.263), et, plus chichement, aux particuliers pour les seules décisions les concernant directement (voir les affaires 16-l762 du 14 décembre 1962, Rec. 901).

— Le contrôle par le biais de l'exception d'illégalité. Celui-ci est largement ouvert par l'article 184 du traité puisque ce
moyen peut être invoqué par « toute partie ayant un litige devant la Cour » et à rencontre des actes les plus importants du Conseil ou de la Commission — les règlements — qui peuvent ainsi se voir frappés d'inapplicabilité à l'espèce, ce qui les voue à une nécessaire modification ultérieure.

— Le contrôle par le biais du recours préjudiciel en appréciation de validité sur renvoi des Cours des Etats membres.
Cette possibilité, unique en son genre, est prévue au célèbre article 177 du Traité C.E.E. qui dispose :
« La Cour de Justice est compétente pour statuer, à titre préjudiciel,
a) sur l'interprétation du présent Traité,
b) sur la validité et l'interprétation des actes pris par les institutions de la Communauté,
c) sur l'interprétation des statuts des organismes créés par un acte du Conseil, lorsque ces statuts le prévoient.
Lorsqu'une telle question est soulevée devant une juridiction d'un des Etats membres, cette juridiction peut, si elle estime qu'une décision sur ce point est nécessaire pour rendre son jugement, demander à la Cour de Justice de statuer sur cette question.
Lorsqu'une telle question est soulevée dans une affaire pendant devant une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne, cette juridiction est tenue de saisir la Cour de Justice. »
On notera simplement ici que l'origine du contentieux est purement nationale : la solution du conflit devant les tribunaux locaux dépend de la validité d'une norme communautaire qui sera appréciée en.dernier ressort par la CJ.C.E. statuant à titre préjudiciel (pour un exemple « classique », voir l'affaire 9-56, Méroni, du 13 juin 1958, Rec. 1958, p. 9).


— Le recours en carence.

Celui-ci, sommet de l'édifice au titre des recours juridictionnels contre les organes communautaires, est expressément prévu par l'article 175 du traité C.E.E. qui dispose :
« Dans le cas où, en violation du présent Traité, le Conseil ou la Commission s'abstient de statuer, les Etats membres et les autres institutions de la Communauté peuvent saisir la Cour de Justice en vue de faire constater cette violation.
Ce recours n'est recevable que si l'institution en cause a été préalablement invitée à agir. Si, à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de cette invitation, l'institution n'a pas pris position, le recours peut être formé dans un nouveau délai de deux mois.
Toute personne physique ou morale peut saisir la Cour de Justice dans les conditions fixées au alinéas précédents pour faire grief à l'une des institutions de la Communauté d'avoir manqué de lui adresser un acte autre qu'une recommandation ou un avis. »
Pour un exemple de sa mise en œue — au demeurant fort rare —, voir l'affaire 15-70 en date du 18 novembre 1970, Rec. 975 (cas d'abstention illégale). Plus récemment, le Parlement Européen intenta avec succès un tel recours contre le Conseil en raison de la non-mise en œue de la politique commune des transports instituée par les articles 74 à 84 du traité C.E.E. (opp. 13/83 du 22 mai 1985).





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