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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Article 28



Le Parlement se réunit de plein droit en une session ordinaire qui commence le premier jour ouvrable d'octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin.


Le nombre de jours de séance que chaque assemblée peut tenir au cours de la session ordinaire ne peut excéder cent vingt. Les semaines de séance sont fixées par chaque assemblée.
Le Premier Ministre, après consultation du Président de l'assemblée concernée, ou la majorité des membres de chaque assemblée, peut décider la tenue de jours supplémentaires de séance.
Les jours et horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque assemblée.
192. Les sessions s'entendent comme les périodes de l'année durant lesquelles les assemblées se réunissent valablement pour exercer les pouirs que la Constitution leur confie. A la rigidité ulue par un gaulliste, Michel Debré, a succédé l'assouplissement ulu par un autre gaulliste, Philippe Séguin.
Sous la IVe République, l'Assemblée était maitresse de ses réunions. Sa session ordinaire durait environ huit mois (puis sept A  dater de la révision constitutionnelle de janvier 1954), mais son bureau pouvait conquer des sessions extraordinaires.
DéjA  fragiles, les gouvernements étaient ainsi exposés, A  tout moment, A  un contrôle plus capricieux que rationnel, et la nécessité pour les ministres de hanter, quasi en permanence, les couloirs du Palais-Bourbon pour en prévenir les chausse-trapes ne leur laissait pas toujours le temps et la disponibilité qu'auraient requis les affaires de leur département
193. C'est donc dans un souci de rationalité que Michel Debré a imposé un régime de sessions très strict : deux sessions ordinaires, l'une s'ouvrant début octobre pour quatre-vingts jours, l'autre commenA§ant début avril pour quatre-vingt-dix jours au plus, tandis que les sessions extraordinaires étaient rendues plus difficiles et plus brèves (infra, article 29). Ce système était sous-tendu par une idée de spécialité : la première session devait AStre principalement consacrée au budget tandis que les grandes réformes législatives interviendraient A  l'occasion de la seconde. De plus, d'une part il était envisagé que les commissions pourraient se réunir durant les intersessions, et assurer ainsi A  la fois la permanence et la qualité du travail parlementaire, d'autre part les sessions extraordinaires avaient cation A  assouplir ce que le rythme des sessions ordinaires pourrait air de trop rigide.
194. C'est ce régime, très rigoureux, qui a prévalu jusqu'en 1995. Indisculement, il a libéré le gouvernement d'une tutelle abusive, mais cet avantage, réel, s'est payé d'inconvénients qui ont fini par apparaitre supérieurs.
Premièrement, en s'ajoutant aux autres mécanismes qui assurent la silité et l'efficacité de l'exécutif (infra, articles 40 A  49), d'autre part en se conjuguant avec le fait majoritaire (supra, 163), la limitation des sessions a aggravé le sentiment d'une dévalorisation du Parlement, en mASme temps qu'elle rendait difficile la revalorisation d'une institution A  éclipses.
Deuxièmement, la non-adoption d'un projet avant la fin de la session reportait fatalement sa promulgation de plusieurs mois. Pour l'éviter, le gouvernement contraignait très souvent les assemblées A  travailler dans une précipitation nuisible A  la qualité, technique et politique, de leur production.
Troisièmement, la fonction de contrôle glissait brutalement du Parlement, en congé fréquent, vers les médias, en veille permanente, surtout A  propos des événements qui surgissaient en dehors des périodes de sessions ordinaires.
Enfin, paradoxalement, le Parlement franA§ais urait parmi ceux qui, dans les pays ables, se réunissaient le plus souvent, sensiblement plus que le Bundestag par exemple et A  peine moins que la Chambre des communes. Mais il le faisait sur une période beaucoup plus courte, travaillant ainsi de manière intensive lA  où il aurait gagné A  ouvrer de manière extensive.


C'est tout cela qui a conduit, après beaucoup d'autres mais plus efficacement qu'eux, Philippe Séguin A  souhaiter. Jacques Chirac A  proposer et le Congrès A  ter la révision de l'article 28 (loi constitutionnelle nA° 95-880 du 4 août 1995). Malheureusement, elle a fait de celui-ci l'un des plus mal rédigés de la Constitution.
195. Désormais, le Parlement se réunit donc de plein droit le premier jour ouvrable d'octobre et se sépare normalement le dernier jour ouvrable de juin. Seuls les dimanches et jours fériés ne sont pas considérés comme ouvrables. En conséquence, la session débutera officiellement (mais pas forcément de manière effective si rien n'est inscrit A  l'ordre du jour) au plus tard le 2 octobre (si le 1er octobre est un dimanche) pour s'achever au plus tôt le 29 juin (si le 30 est un dimanche).
Entre ces dates, et par définition, il ne peut AStre conqué aucune session extraordinaire.
Cela ne signifie pas pour autant que le Parlement siège pendant les neuf mois que dure approximativement sa session ordinaire.
196. Le deuxième alinéa de l'article limite en effet A  120 le nombre normal de jours de séance pendant cette session (le gouvernement en avait prévu 150. l'Assemblée nationale en a té 130, le Sénat en a imposé 120). Il s'agissait en principe de décourager une nouvelle inflation législative et de concentrer le travail parlementaire sur les trois jours (mardi, mercredi, jeudi) du milieu de la semaine.
En elle-mASme, cette idée est défendable, encore qu'on puisse s'étonner, d'une part, que les assemblées elles-mASmes aient tenu A  restreindre leurs possibilités de se réunir et, d'autre part, que la limitation ainsi retenue ait comme effet paradoxal d'interdire aux députés de se réunir, dans le cadre de la session unique de 9 mois, aussi souvent qu'ils le faisaient, 133 jours en 1994 par exemple, dans le cadre des deux dernières sessions de 3 mois !
197. Mais les conditions qui entourent le nouveau régime sont imprécises au mieux et inquiétantes au pis.
En premier lieu, chaque assemblée reA§oit le pouir de fixer ses semaines de séances. On peut admettre qu'il soit utile de permettre aux chambres de suspendre leurs travaux autour des traditionnelles vacances de NoA«l, ire de Paques. Mais, d'une part, rien ne fait apparaitre que ce soit de cela qu'il s'agit. D'autre part, certains intervenants n'ont pas fait mystère de leur lonté de ne pas siéger durant les périodes où ils sont occupés par la gestion des collectivités locales, notamment pour l'adoption des budgets départementaux, montrant ainsi où nt leurs priorités. Enfin, il n'est pas précisé que les semaines sans séances doivent AStre prévues par le règlement, ce qui, au moins, leur donnerait une périodicité régulière et permettrait au gouvernement de sair A  quoi s'en tenir.
198. Certes, en deuxième lieu, le Premier ministre peut toujours décider de jours supplémentaires de séance. Il lui suffit pour cela de consulter le président de l'assemblée intéressée, sans AStre tenu par l'avis de ce dernier. En outre, la majorité des membres de chaque assemblée peut prendre cette mASme décision pour ce qui la concerne.
Mais les jours de séance dont il est ici question semblaient pouir viser seulement ceux qui seraient nécessaires au-delA  de la limite de 120 fixée par le deuxième alinéa. De ce fait, quelles que soient la situation et son urgence éventuelle, le gouvernement n'aurait plus été en mesure d'imposer A  une assemblée de siéger pendant une semaine durant laquelle elle aurait décidé de ne pas le faire.


199. Circonstance encore aggravante : le dernier alinéa préit que les règlements de chaque assemblée déterminent les jours et horaires de séance. La nouveauté ne tient pas au fond, mais au fait qu'il soit inscrit dans la Constitution.
Jusqu'alors, le règlement de l'Assemblée nationale préyait déjA  ces éléments, mais il précisait aussi que les députés étaient réunis pour des séances supplémentaires de droit A  la demande du gouvernement. Le règlement du Sénat, au contraire, exigeait l'accord de ce dernier pour la tenue de séances supplémentaires, ce qui laissait le gouvernement A  peu près désarmé lorsqu'il se heurtait A  la mauvaise lonté de la seconde chambre.
La combinaison de l'ensemble de ces éléments risquait fort, au moins dans les périodes de tension entre l'exécutif et le Sénat (celui-ci étant invariablement dominé par la droite, ce n'est, depuis le départ du général de Gaulle, que quand la gauche est au pouir qu'il est tenté de se hérisser en bastion d'opposition), de réduire A  bien peu de chose la priorité sur l'ordre du jour que la Constitution accorde au gouvernement (infra, article 48), et de le priver ainsi des moyens d'obtenir la discussion de ses projets A  la date souhaitée ou souhaile.
C'est donc ce que le ministre de la Justice avait pourtant appelé dans le débat l'un des piliers - de nos institutions - qui se trouvait ainsi largement fissuré.
200. Heureusement, les députés se sont montrés très responsables dans la réforme de leur règlement, et le Conseil constitutionnel les en a approuvés (95-366 DC). Ils ont en effet préservé la capacité du Premier ministre d'obtenir, de droit, des séances supplémentaires, si nécessaire, non seulement, comme le préit sans ambiguïté le troisième alinéa de l'article, lorsque le plafond des cent vingt jours est atteint, mais aussi dans les autres cas; ainsi l'Assemblée pourrait-elle AStre appelée A  tenir séance aussi bien en dehors des jours normaux prévus par son règlement qu'au cours d'une semaine où elle avait envisagé de ne pas siéger.
Quoique la réforme du règlement du Sénat n'ait pas été exactement inspirée par ces sages principes, le Conseil constitutionnel (95-368 DC) a veillé A  ne pas laisser sacrifier 48 A  28 et, par d'habiles réserves d'interprétation (infra, 382, 383), a imposé celle, équilibrée, que les députés avaient déjA  retenue pour leur compte.
201. Pour ses premières applications, la session unique n'a pas pleinement convaincu. Outre que nul ne pouvait attendre qu'elle réglat tous les problèmes, elle a été alourdie d'innovations superflues (suppression anciens scrutins publics, supra, 189, diminution des séances de nuit, dédoublement des questions d'actualité). Il en a résulté que la désorganisation s'est introduite, que le temps consacré aux travaux législatifs ne s'est pas accru et mASme, paradoxalement, que le Parlement siège parfois moins en neuf mois qu'il ne faisait auparavant en six.
Espérons ne ir lA  que des problèmes de rodage que, A  l'expérience, quelques réglages feront disparaitre, le principe de la session unique constituant en lui-mASme un progrès peu discule.





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