Les services sociaux sont classiquement dispensés par des agences gournementales, des associations caritatis, des entreprises commerciales privées et des organismes privés sous contrat gournemental - qui sont sount des organisations sans but lucratif, mais aussi, de plus en plus, des firmes commerciales.
On manque de données empiriques systématiquement collectées qui eraient les différents dispositifs. Tant qu'on n'aura pas remédié A  cette pénurie, on devra se pencher au coup par coup sur des études plus indicatis que concluantes. Par exemple, la commission de l'état de New York sur la qualité des soins aux handicapés mentaux a conclu après deux ans de travaux que les résidences locales gérées par le gournement dispensaient des soins plus médiocres et étaient 55 % plus chères que celles gérées par des organismes bénévoles privés. Les coûts annuels médians par résidant étaient respectiment de 43 093 dollars et 27 876 dollars80.
Une autre étude s'est attachée non A  la question de l'efficience mais uniquement A  celle de l'équité et de la qualité du service. Les organismes privés sous contrat sélectionnent-ils leurs clients en laissant aux organismes publics les cas les plus difficiles A  traiter ? On n'a trouvé aucune différence significati entre organismes publics et organismes bénévoles quant aux caractéristiques des clients admis. Les seconds offraient en outre une plus vaste gamme de services ; cela était vrai des services - lourds - (tels les transports et les soins de jour) aussi bien que des services - légers - (tels les conseils). La contractualisation produit davantage d'aide par dollar de budget tout simplement parce que la plupart des organismes bénévoles reA§oint des contributions privées qui couvrent certains de leurs frais, l'administration étant ainsi en mesure d'obtenir un vérile rabais lorsqu'elle achète le service81.
Un groupement bénévole privé très connu affirme que ses petits gites locaux pour sans-abri sont bien plus efficaces que les grands asiles publics, et bien plus acceples pour le voisinage, et il réclame un accroissement des contrats publics passés ac des organismes bénévoles. Il avance des chiffres de 8,90 dollars par jour pour une chambre individuelle rénovée dans un asile associatif, contre 27 dollars par jour pour un lit dans le dortoir d'un asile public82. Bien que cette étude émane d'une des parties concernées, on ne peut la négliger.
La plupart des fonds publics destinés aux services sociaux sont consacrés A  des contrats ac des organisations privées. Traditionnellement, les contrats ac des organisations bénévoles sans but lucratif étaient négociés plutôt que mis en concurrence. On considérait comme inconnant pour des organismes religieux ou pour les associations caritatis de l'United Way de se battre pour obtenir des contrats portant sur les soins infantiles, les familles d'adoption, les services aux invalides et aux attardés mentaux, les soins aux vieillards, l'aide aux femmes battues et aux enfants martyrs, etc. De fait, la législation de bien des états interdit aux firmes commerciales de faire concurrence aux organismes sans but lucratif et exempte les services sociaux des appels d'offres concurrentiels qui sont la règle pour tous les autres donneurs d'ordre publics. De telles limitations ne reposent guère que sur un vieux préjugé, et, de plus en plus, ces services font l'objet d'appels d'offres concurrentiels ourts A  tous les fournisseurs83.
Certains organismes gournementaux n'ont pourtant pas vu les avantages potentiels des contrats concurrentiels concernant les services sociaux. Ils ont instauré des procédures trop lourdes de vérification des contrats et un contrôle tatillon de leurs dispositions. Naturellement, ils ont trouvé peu de fournisseurs. Ils ont étouffé l'innovation A  cause d'une réglementation trop contraignante et ils ont négligé le suivi des résultats de leur contractant. En outre, ils ont accepté des faire des économies aux dépens de la qualité du service, ce qui peut d'ailleurs AStre un compromis légitime quand on y procède en toute connaissance de cause84. Certains diront qu'il est aussi difficile pour des fonctionnaires publics de passer de bons contrats que de gérer directement un service social public. Si tel est le cas, on devrait préférer les dispositifs de bon de fourniture et de bénévolat.
La contractualisation des services sociaux soulè une autre question. De mASme que les fournisseurs de la défense nationale forment ac les responsables des achats et les hommes politiques des coalitions qui poussent A  l'augmentation des dépenses, on a vu apparaitre dans le domaine des services sociaux des coalitions tout aussi budgétivores formées des contractants, de leurs clients et de leurs partisans - tant A  l'intérieur qu'A  l'extérieur de la fonction publique. Agissant comme toute autre coalition, mais rachetées sans doute par la pureté de leurs motifs, elles ont réussi A  gonfler les dépenses et A  ériger des barrières réglementaires censées - renforcer les normes - - et qui ont surtout pour effet de supprimer la concurrence en écartant les fournisseurs de services traditionnels85.
Cela explique pourquoi le coût annuel de l'entretien d'un enfant dans une institution est, A  Washington, de 12 775 dollars, contre seulement 3 306 dollars dans une famille d'accueil ; 70 % des fonds publics consacrés aux enfants vont aux salaires des permanents et A  l'administration, et 30 % seulement profitent directement A  l'objet des soins - l'enfant86. Les fournisseurs de services professionnels prolifèrent et évincent les autres fournisseurs, moins chers, aussi bons sans doute, mais dépourvus de moyens de pression politico-professionnels. Les ecclésiastiques et assimilés ont ainsi été remplacés par de coûteux centres communaux d'hygiène mentale dotés d'un personnel attitré.
Woodson déloppe une argumentation convaincante en faur d'un dispositif bénévole plutôt que contractuel dans lequel les services sociaux reposeraient davantage sur des - structures médiatrices - -institutions religieuses, groupements ethniques, familles, associations de quartier, et autres institutions collectis bénévoles87. On n'a pas de preus rigoureuses de l'efficacité d'un tel dispositif, mais une frappante illustration en est donnée par la House of Umoja, un foyer pour les anciens membres de bandes de délinquants de Philadelphie : le taux de récidi n'était que de 3 % parmi ses ex-pensionnaires, alors qu'il atteignait jusqu'A  87 % pour certaines maisons de - correction - publiques88.
Les services sociaux sont des biens privés : ils peunt donc AStre distribués grace A  des bons de fourniture. Les bons ont tous les avantages décrits au chapitre 5 et dans la section du présent chapitre consacrée A  l'aide au logement. Ils assurent au client une liberté de choix et donc une autonomie, alors que les contrats et les subntions aux fournisseurs de services imposent aux pauvres un monopole incontournable - s'ils ulent une aide, ils ne peunt s'adresser qu'A  un seul fournisseur. (Ce problème est plus délicat pour les biens privés, individuellement consommés, que pour les biens collectifs : l'individu A  faibles ressources est beaucoup plus dépendant d'un travailleur social, qui a la haute main sur les nécessités vitales de son existence quotidienne, qu'il ne l'est d'un service d'incendie.) Les bons peunt AStre employés non seulement pour la nourriture, le logement et la santé mais aussi pour les soins A  domicile89, l'enseignement technique, la formation professionnelle, les crèches, et aussi en substitution de l'assurance chômage (un travailleur sans emploi remettra son bon négociable A  celui qui l'embauchera et le formera). Mais les bons de fourniture se heurtent A  une opposition organisée, principalement de la part des fournisseurs de services qui considèrent leur propre bien-AStre et celui de leurs clients comme indissociables. On craint aussi que des pressions politiques ne conduisent A  un assouplissement des conditions d'ourture des droits et A  une augmentation de la valeur des bons, de sorte que les bénéficiaires seraient de plus en plus nombreux et que les dépenses déraperaient ; c'est ce qui est arrivé ac les bons d'alimentation.'d'où la mise en garde de David Stockman, alors directeur du budget, lors de la réunion au cours de laquelle les bons de logement furent pour la première fois proposés au président Reagan.
Pour ce qui est de la distribution de services sociaux via le bénévolat et le marché, nul doute que ces dispositifs gagneraient du terrain et remplaceraient certaines activités directement exercées par l'administration ou sous mode contractuel si l'on élaguait les réglementations tendant A  éliminer la concurrence et si l'on diminuait les impôts (par exemple en exonérant totalement les familles au-dessous du seuil de pauvreté et en augmentant les abattements pour charges de famille), ce qui permettrait aux familles de dépenser leur propre argent pour satisfaire leurs besoins tels qu'ils les ressentent.

LES CRECHES
Les services de garde des enfants dont les parents travaillent sont aussi vieux que la famille. Il est évident qu'un besoin existe aux états-Unis quand on considère qu'en 1984, 52 % des mères d'enfants de moins de six ans travaillaient (hors de chez elles) et que 48 % des enfants de moins de six ans avaient des mères qui travaillaient. Il n'est pas étonnant que dirs dispositifs institutionnels soient apparus pour satisfaire ce besoin de toujours. Selon le bureau du recensement, 31 % des mères au travail font garder leurs enfants A  domicile, 40 % chez quelqu'un d'autre, 15 % dans des crèches collectis, 9 % sur leur lieu de travail et 5 % d'une autre faA§on. Les dispositifs utilisés sont nombreux. Il y a des crèches de jour financées par la collectivité (dispositif contractuel) et des crèches privées sans but lucratif aidées par le gournement (dispositif de subntion). L'autoproduction, assurée par les grands-parents ou autres membres de la famille, est fréquente et unirsellement répandue. Des bons de fourniture ont été employés par le comté de Henncpin, dans le Minnesota90. Le marché est très dirsifié : crèches privées (ac ou sans but lucratif) ; baby-sitters, nourrices et gournantes ; garderies, bons de fourniture, réductions auprès de fournisseurs privés et régimes sociaux prenant en charge la garde des enfants instaurés par des employeurs désirant attirer et fidéliser leurs salariés91. (Aux états-Unis, les crèches financées par des employeurs datent de la guerre de Sécession.)
A€ la demande du comité financier du Sénat américain, le contrôleur général a é le coût des crèches financées par l'état fédéral et celui des centres privés ables92. Les résultats apparaissent dans le leau 7.1, et ils sont frappants. Les programmes financés par l'état (dispositifs de subntion et contractuels) sont plus coûteux que ceux du privé (dispositifs de marché et de bénévolat). De plus, ceux qui ont un but commercial sont moins coûteux que les autres.
Les programmes financés par l'état fédéral sont plus coûteux car le ratio d'enseignants et d'aides par enfant y est plus élevé, ils emploient davantage de salariés ne s'occupant pas directement des enfants, paient des salaires plus élevés et offrent des services supplémentaires. L'étude a cependant conclu qu'un taux d'encadrement élevé augmentait les dépenses sans amélioration de qualité et que la réduction du ratio personnel/enfant réduirait les frais sans mettre en danger le déloppement des enfants. Il est intéressant de constater que ces décourtes sont corroborées par une étude indépendante qui montre que l'admission d'enfants bénéficiaires de subntions dans les centres privés y a provoqué une augmentation des dépenses, sous l'effet d'améliorations qualitatis, d'augmentations de salaires et de substitutions de biens et de services achetés A  des biens et services fournis gratuitement93. En d'autres termes, l'essentiel des augmentations de dépenses résultait d'un gonflement des frais, qui se rapprochaient de ceux du public, et du retrait des contributions volontaires.
Le principal facteur de cherté des crèches est la réglementation : les normes d'équipement parfois calquées sur celles des hôpitaux pédiatri-ques, les qualifications élevées exigées du personnel et les s d'occupation des sols interdisant en droit ou en fait l'imtation de crèches dans les zones résidentielles ! Woodson cite la véhémente déposition du gérant d'une crèche devant la commission d'urbanisme de Washington : - Il parait qu'on ne peut pas faire fonctionner une crèche dans un quartier résidentiel de classes moyennes où beaucoup de femmes travaillent, alors qu'on peut le faire dans un quartier commerA§ant entre deux boites de nuit94. -
Cumulées, les normes sont si exigeantes que la quasi-totalité des Américains ont sans doute été élevés dans des conditions qui n'y satisfaisaient pas.

L'ASSURANCE RETRAITE

Par assurance retraite, nous entendons le système destiné A  fournir un renu aux travailleurs retraités. Sujet inépuisable d'analyses et de promesses électorales, le système américain vacille périodiquement au bord d'un déficit abyssal et nécessite un sautage. Jusque dans les années 1950, les enfants denus adultes prenaient généralement en charge leurs parents vieillissants, et la plupart d'entre eux assumaient cette responsabilité, comme cela s'est fait depuis les temps préhistoriques. Dans certains cas pourtant, ils la rejetaient. Pour ménager l'amour-propre des vieux qui refusaient d'appeler leurs enfants A  l'aide, et pour ceux qui n'avaient pas d'enfants, la loi fut modifiée, et les adultes ne furent plus tenus d'aider leurs parents. La législation affaiblit l'éthique en vigueur. Le résultat est qu'aujourd'hui (mis A  part certains groupes ethniques où le sens moral du devoir reste fort) les enfants, une fois grands, môme s'ils sont relatiment A  l'aise, apportent peu d'aide directe A  leurs parents. Cela relè désormais du gournement. (Le troisième age a été nationalisé, en quelque sorte.) Le côté paradoxal de la chose est que les travailleurs adultes continuent bien sûr d'entretenir leurs parents agés, mais ils le font A  présent de faA§on impersonnelle, anonyme et indirecte, par l'intermédiaire du gournement, en payant des cotisations d'assurance retraite.
Le système actuel a été analysé en détail par Fcrrara, qui souligne que le prélèment sur les salaires devrait AStre porté des 14 % actuels A  près de 35 % pour financer la totalité des avantages promis A  ceux qui arrint actuellement sur le marché du travail. Il note en outre que ceux qui commencent aujourd'hui leur carrière, quelle que soit la rémunération totale qu'ils toucheront au cours de leur vie de travail, auraient un régime de retraite bien plus avantageux s'ils pouvaient instir individuellement, au taux du marché, les cotisations correspondantes. Il propose un modèle très élaboré de système privatisé, qui consisterait essentiellement A  séparer la fonction d'aide sociale du régime de sécurité sociale et sa fonction de paiement des retraites, en répondant séparément A  chacun de ces deux besoins95. La dernière fonction serait traitée sous forme de rsements obligatoires A  des comptes de retraite individuels. Toucher au système d'assurance retraite comporte des risques politiques, et l'on a donc cherché A  imaginer une stratégie viable qui permettrait de mettre en œuvre un aussi novateur96.

LA CONCILIATION

Les querelles et les désaccords font partie de la vie sociale ; la plupart d'entre eux peunt AStre résolus de faA§on informelle, soit par les parties elles-mASmes, soit grace A  l'interntion de parents, d'amis, de voisins, de professeurs, de prAStres, d'associés, etc. Outre ces dispositifs d'auto-production et de bénévolat, le marché fournit des services d'arbitrage ; le gournement en fait autant, sous forme de tribunaux civils.
La qualité du service gournemental allant en diminuant - en termes de rapidité et de commodité - du fait de l'encombrement des tribunaux, les gens se tournent de plus en plus rs des services privés pour résoudre des conflits privés. Le terme officiel utilisé pour définir cette méthode est conntion d'arbitrage (le langage populaire parle aussi de - louer un juge -). Alors que soixante-dix mille actions civiles sont en souffrance dans les tribunaux californiens et que le délai d'attente médian atteint cinquante mois, de plus en plus d'adrsaires se mettent d'accord pour faire appel A  des juges en retraite, au tarif de 500 A  750 dollars par jour, afin qu'ils rendent un jugement rapide et discret97. Cette procédure est non seulement plus rapide et plus commode - avantages particulièrement importants dans des affaires commerciales - mais également moins coûteuse, car elle exige moins d'heures de travail juridique ; il est fréquent que les frais de justice imposés par les tribunaux civils excèdent les indemnités obtenues. En outre, quand le sujet est techniquement complexe, les parties peunt choisir un juge en retraite spécialiste du domaine.
Cette pratique en plein déloppement fait l'objet de critiques surprenantes. Seuls ceux qui peunt se le permettre utilisent cette méthode, dit-on ainsi. Mais qu'y a-t-il de mal A  cela ? Seuls ceux qui peunt se permettre d'acheter de quoi manger le font eux-mASmes ; les autres utilisent des bons d'alimentation. Faudrait-il obliger tout le monde A  recourir aux bons d'alimentation ? Pourquoi les juges, greffiers et salles d'audience devraient-ils AStre payés par des fonds publics, pourquoi des jurés devraient-ils perdre leur temps et leur salaire A  trancher des litiges entre des promoteurs immobiliers et des entrepreneurs du batiment, ou entre des entreprises et leurs assureurs ? Les ligues de base-bail paient des arbitres pour des services similaires dans leur principe, les pouvoirs publics et les syndicats de fonctionnaires ont eux-mASmes recours A  des médiateurs et A  des arbitres pour résoudre les conflits qui les opposent. Par définition, les conflits privés n'ont pas de conséquences publiques et n'appellent donc pas d'action collecti.
L'autre critique principale A  rencontre de la résolution privée des conflits, qui émane des médias et de militants des droits de l'homme, est que les débats ont lieu hors la présence de la presse et du public. Cet argument semble d'une faiblesse extraordinaire, et fort égocentrique en ce qui concerne les médias, car il sous-entend qu'il n'existe pas de désaccord privé et que tout devrait AStre porté sur la place publique. Le public a-t-il le droit de voir les gens se battre ? Faut-il se plaindre de ce que les 90 A  95 % des actions judiciaires réglées en privé avant tout procès frustrent elles aussi le public d'un spectacle ?
En ce qui concerne les délits et les crimes, une forme de privatisation voisine se fait jour, et pour des raisons similaires A  celles touchant les litiges civils. Les centres judiciaires de quartier et les comités de conciliation locaux traitent sur renvoi des tribunaux des plaintes qui vont des chamailleries de voisinage A  propos de chiens errants ou de radios trop bruyantes jusqu'A  des agressions, voies de fait ou menus larcins entre voisins. Les médiateurs de ces centres sont des particuliers de toutes origines qui reA§oint une formation A  cette fonction. Ils s'efforcent d'aider les parties A  parnir A  un accord écrit, au cours d'audiences tenues rapidement, sans formalisme, discrètement ci en y consacrant le temps nécessaire pour déterminer les causes profondes du conflit98.
L'apparition d'un système judiciaire de seconde classe pour les pauvres soulè de légitimes inquiétudes, et les critiques montent en épingle des cas où l'on a vu des juges renvoyer A  des centres de quartier des cas de violences entre proches qu'ils auraient dû déférer A  des juridictions pénales. Une justice privatisée pour les actions civiles, cela semble assez raisonnable cl logiquement conforme A  une longue tradition ; quant A  en faire autant pour des actions pénales, l'affaire est encore en délibéré.

L'AIDE JUDICIAIRE

Une élude sur les services d'aide judiciaire a révélé que les défendeurs modestes estimaienl que les avocats choisis A  titre privé (dispositif de marché) étaient meilleurs que les juristes commis par les tribunaux (dispositif contractuel). Les uns et les autres étaient cependant considérés comme d'égale qualité par les milieux judiciaires, dont l'opinion est corroborée par une analyse des taux de condamnation et d'incarcération : privés ou sous contrat, les avocats défendaient aussi bien leurs clients ; en fait, la petite différence constatée étaient en faur des juristes contractuels (désignés par les tribunaux)99.