Une formulation ramassée de la politique économique et la présentation de l'incertitude inhérente au futur de nos économies, aideront à situer la complexité profonde - et croissante - de toute politique économique.

A / VISION GÉNÉRALE DE LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE

1. Une formulation synthétique
La politique économique consiste à choisir les instruments permettant d'atteindre les objectifs, compte tenu de contraintes techniques, sociologiques, politiques, économiques qui limitent le domaine des possibles.
Si les objectifs sont définis en termes quantitatifs, on en déduit les valeurs des instruments (sous réserve que les objectifs puissent être atteints, c'est-à-dire se situent dans le domaine des possibles). Si au contraire, le but est fixé sous la forme de la maximisation d'un ou plusieurs objectifs, on cherchera les valeurs des instruments qui assurent cette maximisation sous contrainte.
De façon formalisée, il faut choisir les instruments X permettant d'atteindre les objectifs Y auxquels ils sont reliés par un ensemble de relations/(X, Y) = O représentant le fonctionnement de l'économie. Si la relation s'écrit en termes linéaires Y = AX, il faudra choisir le vecteur instrument X tel que X = A-l Y.
Plus généralement, si on admet que le décideur politique a une fonction d'utilité (I) U = /(Y) qu'il souhaite maximiser, l'élaboration de la politique économique consiste à rechercher les valeurs du vecteur X qui permettent de maximiser U en tenant compte des relations (II)/(X, Y) = O entre objectifs et instruments en sachant qu'il existe une limitation de fait à l'ensemble des valeurs des objectifs1.
Les économies de marché sont caractérisées par la juxtaposition de centres de décision : les ménages, les entreprises, l'extérieur (les autres pays), enfin la puissance publique. C'est la confrontation sur les marchés des manifestations du comportement de ces divers centres de décision qui détermine l'évolution de l'économie.
L'action de la puissance publique peut alors prendre deux formes. D'une part elle peut décider et mettre en ouvre des mesures qui affectent directement les objectifs sés (sur le graphique cheminement en tire-tés), par exemple, l'Etat ou les collectités locales financeront la construction et le fonctionnement d'hôpitaux, afin d'améliorer l'état sanitaire de la population ; l'Etat peut aussi chercher à freiner l'inflation par un contrôle direct des prix.
Elle peut au contraire, par ses actions, vouloir modifier le comportement des autres agents économiques, de façon à atteindre indirectement les objectifs sés, puisque le comportement d'un agent est influencé par la valeur (observée ou anticipée) de certains paramètres (taux d'intérêt pour l'investissement, etc.).
La philosophie de base de la politique économique en économie décentralisée est de ne recourir à des actions directes que pour traiter des questions d'ampleur limitée (et où pratiquement seule l'action directe est efficace) et de recourir quasi exclusivement à des actions indirectes dès qu'il s'agit de problèmes complexes, de façon à laisser le maximum de marge de jeu aux divers agents économiques.
Comme les comportements des divers agents économiques sont en fait influencés plus ou moins par les mêmes variables et sont donc profondément interdépendants les uns des autres, on peut dire que, en pratique, la politique économique est un ensemble d'interventions publiques dans un système complexe d'interdépendances.
Il en résulte q'une politique économique ne sera vraiment satisfaisante que si elle se soucie très profondément de respecter la cohérence, cohérence entre les divers instruments et cohérences des instruments avec le système économique général, avec la philosophie économique d'ensemble du pays.
Mais il s'en faut que tous les acteurs économiques, publics et privés, sent les mêmes objectifs. Ainsi, toute action publique impliquant des dépenses requiert la mise en ouvre d'une fiscalité, devant laquelle renaclent tous les acteurs : il y a là un point fondamental de conflit (comme il y en a sur l'utilisation des dépenses publiques). Mais il y a aussi des conflits plus subtils : ainsi lorsque le gouvernement cherche, par sa politique monétaire, à lutter contre l'inflation, il s'efforce de modifier des comportements d'entreprises et de syndicats, et les uns et les autres chercheront à contourner les obstacles mis sur leur route par la puissance publique. On trouvera encore un autre exemple de conflit dans la politique de concurrence. Enfin, dans une économie ouverte sur l'extérieur, les intérêts des divers pays ne sont pas toujours - ou ne paraissent pas toujours - tous identiques, d'où des conflits possibles, à côté d'efforts de coordination.
La politique économique est donc une juxtaposition d'actions où la puissance publique nationale joue en conformité avec les autres acteurs (nationaux ou étrangers) et d'actions dont l'essence est à base de conflits : recherche de synergies et conflits se juxtaposent dans la mise en ouvre de la politique économique.

2. Objectifs et instruments
Au leau 1-l, qui récapitule les principaux objectifs et instruments, on peut ajouter quelques commentaires.
L'objectif d'équilibre de la balance des paiements n'est pas tellement un objectif souhaile qu'un impératif inélucle ; il n'est donc pas sur le même que les autres objectifs du triangle magique.
Aux quatre grands objectifs du carré magique, s'ajoutent la préoccupation de justice sociale (distribution des revenus, fourniture de certains serces collectifs, prise en charge par la collectité de certains risques, réduction des disparités régionales, aide aux pays en voie de développement etc., sans aucun indicateur synthétique) et le souci de maintenir l'indépendance nationale ou, plus exactement, de limiter la dépendance - économique et politique - s-à-s de l'extérieur.
Les instrumentsInstruments assis sur le maniement des finances publiques (recettes, dépenses, modalités d'équilibres du budget) ; instruments à caractère monétaire ;Instruments à caractère d'enronnement, qui fixent le cadre institutionnel ou réglementaire général dans lequel les agents économiques prendront leurs décisions (droit des entreprises, droit du travail, politique de concurrence, etc.)
Dans une économie décentralisée, avec pluralité d'agents économiques et de centres de décision relativement autonomes, les interventions de la puissance publique vont revêtir quatre formes fondamentales :
- fixer - et faire respecter - le cadre général dans lequel les agents économiques décentralisés prendront leurs décisions ;
- agir de façon impérative et obligatoire sur certaines décisions, généralement par des interdictions, quelquefois par des obligations ;
- essayer d'infléchir certaines décisions sans contrainte stricte, mais en modifiant le contexte économique dans lequel sont prises ces décisions, par la modification de certaines variables intermédiaires ;
- agir directement sur certaines grandeurs économiques, qu'il s'agisse de flux comme l'investissement ou de paramètres tels que le taux de change.
On peut alors distinguer les trois grandes catégories d'instruments qui urent au leau.

3. Deux distinctions utiles ou usuelles
Deux distinctions de portée générale peuvent aider ^analyser la politique économique.
a) Politiques d'entrainement et politiques de redressement
Certaines politiques - ou actions - sont dotées d'une assez profonde continuité au serce d'objectifs permanents tels que le renforcement de l'efficacité économique, une certaine justice sociale dans la distribution des revenus, le maintien au plus près de la ligne d'évolution considérée comme souhaile ; pour d'autres au contraire, la raison d'être est de contrecarrer les effets néfastes de chocs plus ou moins erratiques ou imprévus, qu'ils soient externes comme le fut la hausse brutale du prix du pétrole en 1973, comme peuvent l'être les changement de politique économique américaine consécutifs à un changement de parti au pouvoir, ou comme ont pu l'être récemment les événements des pays de l'Est fin 1989 - début 1990, ou internes, comme les accords salariaux de Grenelle de juin 1968.
b) Politiques macro- et micro-économiques
Dans le prolongement de la distinction entre macro et microéconomie, on peut être tenté de baptiser politiques macro-économiques celles qui sent les grands objectifs macro du quadrilatère magique, objectifs qui sont définis par des indicateurs synthétiques et ne se réfèrent pas à des réalités concrètes directement appréhendables.
On parlerait au contraire de politiques micro-économiques lorsqu'il s'agit de modifier des réalités bien circonscrites, telles que la structure d'une branche d'actité, le revenu d'une catégorie socioprofessionnelle, l'emploi dans un bassin local de main-d'ouvre.
Commode pour une présentation générale, cette dichotomie est à manier avec précaution, car les évolutions macro-économiques sont édemment la résultante d'évolutions micro et beaucoup d'instruments se définissent en fait par un ensemble d'éléments micro3.

B / UNE CERTAINE MONTÉE DE L'INCERTITUDE

Bien qu'il faille être extrêmement prudent devant des expressions telles que l'accélération de l'histoire, il parait bien certain que le rythme de transformation de l'enronnement de chaque pays a tendance à croitre, sous différentes influences.
L'effort de recherche s'est fort amplifié il y a une trentaine d'années et continue à être intense : il en résulte que le flux de nouvelles connaissances utilisables grossit d'année en année ; si on ajoute que des efforts marqués sont faits pour réduire les délais entre l'obtention des résultats de la recherche et les applications à des fins de production et de commercialisation, la transformation de la technologie disponible s'accélère, mais il deent plus difficile de discerner, parmi toutes les possibilités nouvelles offertes, lesquelles vont se concrétiser, et notamment rendre obsolètes des techniques et des capacités de production en place, et donc la transformation des marchés. Ces innovations ne concernent d'ailleurs pas seulement les aspects plutôt matériels de la production, mais aussi - et de plus en plus - des aspects immatériels, qu'il s'agisse par exemple de la communication ou de l'ingénierie financière.
L'évolution de la demande, notamment dans les pays à niveau de e élevée, n'est pas moins incertaine. Lorsque les besoins essentiels sont satisfaits, la marge de jeu dont disposent les consommateurs pour l'emploi de leur revenu a tendance à se gonfler (même si chacun est très influencé par les modes) : ainsi la palette offerte aux dépenses de « culture et loisirs » ne cesse de croitre. Quant à la satisfaction d'un besoin très précis, la gamme des produits proposés est de plus en plus grande, ce qui favorise l'expression d'une « demande de différences » (souvent modiques) qui fragilise l'avenir des débouchés pour un produit bien défini.
L'internationalisation des marchés amplifie l'incertitude sur l'évolution de la demande et de l'offre concurrente.
Enfin, même si les tensions liées à la guerre froide ont maintenant disparu, il s'en faut de beaucoup que les équilibres géopolitiques soient empreints de silité, les événements en Europe de l'Est en 1989/1990, la crise du Golfe à l'été 90, l'éclatement de I'urss en 1991 sont venus nous le rappeler.
C'est donc dans un enronnement profondément mouvant et plein d'incertitude que se déroule la e économique, que se prennent les décisions économiques4.
Deux conséquences sont fondamentales : l'une concerne l'ampleur croissante des risques qu'il faut s'efforcer de maitriser, l'autre le rôle des anticipations (et par voie de conséquence celui de la crédibilité des institutions publiques).
La théorie de la décision en avenir incertain propose de remplacer la valeur (unique) du résultat escompté d'une action économique par l'espérance mathématique de l'ensemble des valeurs (incertaines) à associer à cette action et d'ajouter à la maximisation de cette espérance la prise en compte de l'ampleur de la fourchette de ces valeurs (écart type) ou de la valeur de la perte maximale, en d'autres termes de raisonner sur un couple de perspectives : espérance mathématique de gain, ampleur de la perte possible. Mais la pondération de ces deux éléments relève de la psychologie du décideur (les esprits animaux de celui-ci, comme on aurait dit autrefois).
On peut penser a priori que, plus l'avenir est incertain, plus on prilégiera les actions à résultat et rendement rapide et que des opérations à espérance mathématique de gain élevée, mais à éventualité de perte forte ne seront pas engagées par les entreprises, bien qu'elles soient intéressantes pour la collectité.
On peut donc craindre que la préparation de l'avenir à long ou très long terme soit sacrifiée aux objectifs de moyen terme (et même que, dans certains cas, ceux-ci cèdent le pas aux soucis de court terme) et que la prise de risque soit insuffisante eu égard à l'intérêt collectif. Sur les deux points, une action publique pourra alors être nécessaire.
D'autre part, les anticipations vont prendre une place plus importante dans la préparation des décisions des opérateurs, avec deux conséquences : l'élaboration de présions (et de réflexions prospectives) va prendre une importance croissante et, de ce fait, donner un pouvoir à leurs auteurs ; k multiplicité des présions risque de renforcer l'incompatibilité des décisions décentralisées des opérateurs. Ici aussi, il peut alors y avoir place pour une action publique qu'on précisera au chapitre 8.
Le responsable de la politique économique se trouve ainsi à la fois face à des difficultés croissantes pour analyser l'impact de ses actions et face à la nécessité de procéder à des interventions supplémentaires pour corriger les effets néfastes que l'incertitude engendre dans les comportements des acteurs privés.

C / LA COMPLEXITÉ FONDAMENTALE ET CROISSANTE DE LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE

Comme on l'a dit au début, la politique économique d'ensemble d'un pays, c'est la mise en ouvre simultanée d'une vaste panoplie d'instruments pour ser simultanément tout un ensemble d'objectifs dans le cadre de contraintes.
La théorie économique suggère que la poursuite de chaque objectif peut recourir à plusieurs instruments, mais aussi que la mise en ouvre de certains instruments rapproche de certains objectifs, mais en même temps éloigne de certains autres.
La complexité fondamentale de la politique économique résulte alors de ce qu'on ne peut associer de façon univoque un instrument à un objectif, mais qu'à chaque objectif sont à associer plusieurs instruments (dont il faut doser l'emploi correctement) et que chaque instrument peut avoir un impact sur plusieurs objectifs. Le petit graphique ci-dessous aide à sualiser cette complexité.
On doit ajouter que les divers objectifs concernent souvent des dates différentes et qu'il faut donc tenir compte de cette pluralité d'horizons.
Une politique économique qui se veut efficace doit alors être autre chose que la simple juxtaposition de politiques économiques partielles, élaborées et mises en ouvre par des institutions ou organismes agissant indépendamment les uns des autres, ne sant chacun que certains objectifs et ne disposant que d'une fraction de la panoplie des instruments disponibles (les différents ministères, la Banque centrale, le Parlement qui vote le budget et des lois, les collectités territoriales dans les Etats décentralisées), elle devrait être conçue dans son ensemble, par un mécanisme qui tienne compte simultanément de tous les objectifs et de toutes les flèches du graphique ci-dessus. Cela soulève trois gros problèmes, l'un politique, l'autre intellectuel, le dernier organisationnel.
Le choix des objectifs - ou plus précisément leur hiérarchisation - doit relever du pouvoir politique.
Mais celui-ci ne peut choisir que dûment informé, ce qui confère un grand pouvoir à l'administration chargée d'élaborer cette information : le risque est grand de voir se mettre en place une forte technocratie, éventuellement contrebalancée - mais c'est encore pire - par l'action des groupes de pression défendant des intérêts catégoriels.
Le problème intellectuel est de rendre compte de façon simultanée de l'ensemble des mécanismes de la e économique. L'outil prilégié pour cela est le modèle économétrique, seul instrument permettant de mesurer concrètement les valeurs des paramètres ou des élasticités que définit la théorie économique, mais dont celle-ci peut au mieux dire le signe (et encore pas toujours), mais jamais la valeur numérique pour un pays donné. Incorporant la valeur de ces paramètres et les valeurs de multiples variables exogènes, le modèle permet d'associer un ensemble de valeurs instrumentales à un ensemble de valeurs de variables objectifs, en d'autres termes d'effectuer des simulations à partir desquelles se définit la politique la mieux adaptée pour ser les objectifs fixés par le pouvoir politique. Mais cet exercice se heurte à deux difficultés :
- l'évaluation des valeurs futures des variables exogènes, dans un monde en transformation constante, deent de plus en plus incertaine ;
- la silité des paramètres à tendance à s'atténuer, du fait de la volatilité croissante des comportements économiques, qu'il s'agisse des ménages à pouvoir d'achat croissant ou des entreprises face à des demandes et des techniques (physiques ou financières) en mutations incessantes.
Quant au problème organisationnel, où il s'agit d'assurer la cohérence des décisions des multiples démembrements de la puissance publique, il a tendanc* à s'amplifier avec la croissance des interventions de l'Etat, avec la décentralisation accrue (cf. infra), enfin avec la juxtaposition d'organismes nationaux et d'institutions communautaires.
Pour toutes ces raisons, l'élaboration et la mise en ouvre de la politique économique deent de plus en plus complexe et difficile (mais en contrepartie de plus en plus passionnante !)