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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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La fonction d'inspection



Les inspections générales ministérielles sont des organes administratifs qui. existant dans presque tous les ministères et relevant directement du ministre, sont en principe chargés du contrôle des services15.


Elles sont nombreuses (il y en a aujourd'hui une vingtaine) : il semble en effet que l'Administration franA§aise tienne particulièrement A  cette institution. Chaque fois qu'un ministère se crée ac son administration centrale et ses services extérieurs, il ne se passe guère de temps avant qu'il se dote de son inspection générale.
Les plus anciennes sont le contrôle général des armées que certains font remonter au xinc siècle, l'inspection générale des finances qui a des ancAStres au xvne siècle, celle de l'équipement et de l'environnement, dont les inspecteurs généraux des ponts et chaussées du début du xvuic sont une préuration. Mais c'est surtout A  partir de la fin de la Seconde Guerre mondiale que les inspections générales sont denues nombreuses.

Les inspections générales sont dirses :
' par leur effectif qui varie de deux membres (inspecteurs généraux du tourisme) A  cent quarante-quatre (contrôle général des armées) ;
' par leur statut; certaines sont des corps de fonctionnaires (inspection générale des finances); d'autres sont des services auxquels collaborent des membres de différents corps (les inspecteurs généraux des P. T. T. issus du corps des administrateurs se trount associés ac les ingénieurs généraux chargés de missions d'inspection générale issus des ingénieurs des télécommunications; dans le service d'inspection générale des affaires sociales collaborent les corps de l'inspection générale de la sécurité sociale, de l'inspection générale de la santé publique et les inspecteurs généraux du travail et de la main-d'ouvre) ;
' par leur age de recrutement : pour certaines, la structure des ages est A  l'image de la société, comportant des inspecteurs d'ages dirs (inspection générale de la sécurité sociale, des finances); d'autres au contraire, ne comprennent que de hauts fonctionnaires approchant de la fin de leur carrière (inspection générale de la jeunesse et des sports; inspections générales de l'équipement ou de l'aviation civile);
' par leur mode de recrutement ; les organes qui emploient des inspecteurs jeunes les recrutent A  la sortie de l'E. N. A. (finances, sécurité sociale) ou en cours de carrière, un peu avant quarante ans le plus sount, et ils le font au choix, parmi les fonctionnaires de leur ministère (inspection générale de l'industrie et du commerce, des anciens combattants et victimes de la guerre) : il y a une exception de taille : le contrôle général des armées propose aux officiers entre trente-cinq et quarante ans un concours d'un niau équivalent A  celui de l'E. N.A.
Ces modalités dirses répondent ac plus ou moins de succès A  cette question fondamentale : comment assurer l'aptitude et l'indépendance des inspections générales? On peut se demander si l'exigence d'aptitude est satisfaite par le recrutement de hauts fonctionnaires en fin de carrière. Certes ceux-ci ont une grande expérience de l'administration, mais leur age ne sera-t-il pas un obstacle aux déplacements que les nécessités du service imposent sans cesse ? Et qu'en est-il pour eux de l'exigence d'indépendance? Arrivés en fin de carrière, ils n'ont rien A  redouter, mais le fait d'appartenir depuis trente ans au milieu A  inspecter, d'en connaitre les arcanes et les hommes ne risque-t-il pas de les inciter A  trop d'indulgence? On pourrait multiplier les questions de ce genre.
Les fonctions exercées par les inspections générales sont tout aussi dirses. La raison en est qu'elles sont apparues au gré des circonstances et des besoins du moment, et que chaque ministère, ac son génie propre, a orienté A  sa faA§on l'activité de son inspection générale.

L'imagerie la plus courante représente un contrôle rigoureux où l'on voit des inspecteurs arrir A  l'improviste dans un service de province, saisir et vérifier la caisse, apposer des scellés, exercer un droit d'instigation incontesté et tout vérifier minutieusement avant de porter, A  l'intention du ministre, un jugement sur la gestion du service. Telle est bien, au moins dans son esprit, la tradition des grands corps de contrôle, comme celui de l'inspection générale des finances. Mais cette méthode, si elle continue A  AStre mise en ouvre ac quelques aménagements, est en régression. Dans la pratique, les contrôles actuels sont bien plus sount invoqués par la surnance d'incidents ou de crise. Ils interviennent alors sur instruction particulière du ministre. C'est ainsi que les contestations politiques qui, en 1978, se sont élevées A  propos de l'inscription sur les listes électorales, tenues par nos ambassades, des FranA§ais résidant A  l'étranger, ont conduit le ministre des Affaires étrangères A  prescrire un contrôle A  l'inspecteur général des postes diplomatiques et consulaires.
Quelle que soit sa forme, le contrôle n'est plus la fonction quasi unique des inspections générales. Son but essentiel était de fournir au ministre une information objecti, dénuée d'esprit de critique, mais sans complaisance, sur ses services. L'inspection générale, pour rassembler cette information, observait et ne participait pas A  l'action, laissant celle-ci aux administrateurs; pour n'avoir point d'influence immédiate, elle n'internait qu'a posteriori. Or, l'application de ces règles a cessé d'AStre rigoureuse et A  des degrés dirs selon le cas, les inspections générales sont poussées A  internir dans l'action. Le contrôle général des armées a toujours exercé un contrôle a priori, un peu A  la faA§on d'un contrôleur financier. Or, contrôler a priori revient inconteslement A  influencer la décision, surtout si l'on a le pouvoir d'apprécier l'opportunité. Plus subtile est la notion de -surillance régionale- où l'on voit des membres de l'inspection générale chargés, dans une région donnée, de -suriller- les services extérieurs. Le risque est qu'ils se transforment en supérieurs hiérarchiques. La notion d'enquASte ou d'étude elle-mASme peut conduire l'inspection générale A  perdre sa spécificité en s'assimilant A  des services administratifs préparant la décision. Enfin les inspections générales pilotent des groupes de travail, participent A  des comités, commissions, donnent des consultations en organisation, sont insties du pouvoir de notation, etc.
Un rapport du Conseil d'état évoquait en 1977 le déclin de la fonction d'inspection. Il est certain qu'un glissement rs l'action administrati fait peser sur les inspections générales une menace de crise qui pourrait AStre évitée, sans doute, par un retour A  leur spécificité, A  savoir l'interntion a posteriori et l'utilisation des pouvoirs d'instigation.





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