Le procédé de l'élissement public a été utilisé depuis longtemps pour réaliser des groupements fonctionnels de communes. Aux syndicats intercommunaux se sont ajoutés les districts et les communautés urbaines. De surcroit, les régions ont été dotées en 1972 de la personnalité morale ac un statut d'élissement public mais elles sont maintenant denues des collectivités territoriales en application de la loi du 2 mars 1982 sur la décentralisation15.
Ces élissements territoriaux sont des institutions hybrides : elles sont en effet identifiées A  la fois par un critère géographique comme les collectivités territoriales et par un critère de spécialisation fonctionnelle comme les élissements publics. L'intérASt de la formule est de permettre l'institution de nouaux groupements territoriaux destinés A  gérer une ou plusieurs activités sans créer de collectivités territoriales. Ainsi la coopération intercommunale apparait comme le moyen de remédier au grand morcellement des communes en France.
Les élissements publics de coopération intercommunale ont fait l'objet de plusieurs réformes depuis une dizaine d'années16. Ces dispositions législatis successis révèlent bien le problème essentiel des regroupements qui est de parnir A  concilier la souplesse inhérente A  ces formules (par opposition aux fusions de communes) ac l'efficacité nécessitant une silité. Dans l'objectif de délopper la coopération, les pouvoirs publics sont donc amenés A  procéder A  des ajustements tendant soit A  renforcer la silité, soit A  attirer davantage de communes rs les groupements en introduisant plus de liberté. Les questions les plus délicates sont celles des conditions dans lesquelles une commune peut se retirer d'un groupement et des possibilités de dissolution. Il est certain que l'accentuation du caractère volontariste de la coopération intercommunale, justifiée par la nécessité de mieux prendre en compte les intérASts spécifiques de chaque commune, s'accomne d'un risque d'affaiblissement, voire de fragilité du système. Ainsi la loi du 31 décembre 1982, qui a apporté dirs changements A  la formule de la communauté urbaine (la plus intégrati) a voulu renforcer celte institution en rendant plus difficile la dissolution. De mASme, cette loi a supprimé la possibilité ourte par une loi du 22 juillet 1977 pour une commune centre d'un groupement de se retirer par décision unilatérale (donc sans l'accord des autres communes). En revanche, la loi du 5 janvier 1988, dans le but d'augmenter les adhésions de communes aux syndicats intercommunaux, assouplit les règles de retrait : une commune peut AStre autorisée par le préfet (après avis d'une commission de conciliation) A  se retirer, soit lorsque sa participation au syndicat est denue sans objet, soit lorsque des dispositions statutaires du syndicat sont de nature A  compromettre de manière essentielle son intérASt A  participer A  l'objet du syndicat; dans ces cas, les autres communes membres ne peunt donc plus s'opposer au retrait demandé.

A ' LES SYNDICATS DE COMMUNES

Le syndicat de communes17 a une personnalité juridique distincte de celles des communes adhérentes : c'est un élissement public qui réalise une sorte de confédération de communes, mais ac une intégration moins poussée que dans les cas du district et de la communauté urbaine.
Une loi du 22 mars 1890 avait institué pour la première fois la formule du syndicat, ac le syndicat intercommunal A  vocation unique (c'est-A -dire destiné A  gérer un seul service public). L'intérASt de ce type de regroupement et, en mASme temps, la nécessité d'introduire plus de souplesse dans les règles, ont amené A  l'adoption de noulles dispositions. Une ordonnance du 5 janvier 1959 a permis de créer des syndicats polyvalents : les syndicats intercommunaux A  vocation multiple (S. I. V. O. M.), pouvant gérer plusieurs services, et a introduit la règle de la majorité (se substituant A  la règle de l'unanimité trop rigide) dans la constitution et le fonctionnement des syndicats.
a) Formule souple et ourte, le syndicat de communes peut AStre créé par un accord majoritaire des communes intéressées (majorité qualifiée soit des 2/3 des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale, soit de la moitié des conseils représentant les 2/3 de la population). Des communes autres que celles primitiment syndiquées peunt entrer dans le syndicat. Ce regroupement de communes connait un certain succès : en 1980, on dénombrait environ 11 000 syndicats spécialisés (c'est-A -dire gérant un service public, principalement l'alimentation en eau, l'électrification rurale, la voirie), et les S. I. V.O. M. étaient au nombre de 2000 environ, intéressant plus de 20 millions d'habitants (gestion de plusieurs services notamment le ramassage des ordures, la lutte contre l'incendie, les équipements sportifs et sociaux, le tourisme).
b) L'une des caractéristiques du fonctionnement des syndicats est que les compétences qui leur sont confiées dépendent de la volonté des communes. A cet égard, la loi du 5 janvier 1988 apporte une réforme importante dans le but de donner de noulles possibilités d'action A  la coopération intercommunale : elle institue en effet une formule souple de -syndicat de communes A  la sectiune-, en permettant A  une commune de n'adhérer A  un syndicat que pour une partie seulement des compétences exercées par celui-ci. Mais une fois les attributions effectuées, une commune membre ne peut empiéter sur les compétences du syndicat. Celui-ci est administré par un comité : chaque conseil municipal élit deux délégués pour y siéger. Le budget du syndicat est alimenté par les contributions obligatoires des communes membres, mais aussi par des recettes fiscales (perA§ues par la commune mais affectées au syndicat) et par le produit des taxes et redevances correspondant aux services assurés.

B ' LES DISTRICTS

En rtu de l'ordonnance du 5 janvier 1959, les districts (appelés alors -districts urbains-) sont des élissements publics groupant les communes d'une mASme agglomération18. L'exode rural et l'urbanisation croissante ont eu pour effet de boulerser des équilibres communaux séculaires et de créer un -complexe- entre de grandes villes et des communes-dortoirs de banlieue dont le district urbain devait denir en quelque sorte le reflet administratif. Mais la technique du district a échoué en ce qui concerne les grandes agglomérations urbaines, alors qu'elle réussissait dans les zones rurales. C'est pourquoi une loi du 31 décembre 1970 fait du district une formule de regroupement s'ouvrant A  toutes les catégories de communes (et a donc supprimé le qualificatif - urbain -).
Le district est un élissement public qui a pour but de remédier au cloisonnement des communes qui font partie d'un mASme ensemble économique ou géographique. Il réalise une intégration plus forte que le syndicat de communes, mais moindre que la communauté urbaine.
a) Le district peut AStre créé par accord unanime des communes intéressées, ou par un vote A  la majorité qualifiée des conseils municipaux (mASme règle que pour les syndicats). Il existe environ 150 districts (mais 1/3 des départements n'en comporte aucun) qui sont pour la plupart formes autour d'une ville moyenne ou petite.
b) Le district est administré par un conseil composé de délégués des communes, élus par les conseils municipaux proportionnellement A  la population. Il exerce des compétences de plein droit : lutte contre l'incendie, logement. D'autres attributions peunt s'y ajouter selon la volonté des communes membres. Mais lorsqu'il y a, A  la création, des syndicats de communes regroupant les mASmes communes, leurs attributions sont transférées au district.
Enfin, parmi les ressources alimentant le budget du district, la part importante est constituée par les impôts locaux : le conseil de district peut décider A  la majorité des 2/3 de ler des impôts directs.

C ' LES COMMUNAUTéS URBAINES

A la suite de l'échec de la formule du district pour remédier aux problèmes des agglomérations urbaines, le législateur a institué ce nouau type de regroupement qui réalise un fédéralisme plus accentué que le district". Toutefois, malgré la forte intégration, il n'y a pas suppression des communes existantes. En rtu de l'article premier de la loi du 31 décembre 1966, la communauté urbaine est un élissement public administratif. Cette qualification a été fermement voulue par les auteurs du projet, qui écartèrent la conception selon laquelle la communauté urbaine20 devait AStre une collectivité territoriale. Les débats parlementaires éclairent parfaitement l'argumentation gournementale. Si la définition de la communauté comme élissement public a été retenue, c'est A  la fois pour souligner la spécialité de la communauté malgré l'étendue de ses compétences et pour éviter l'élection du conseil de la communauté au suffrage unirsel direct, ce qui aurait peut-AStre entrainé comme conséquence la disparition progressi des communes composantes.
a) Le législateur a manifesté sa volonté de remédier rapidement aux difficultés de gestion de certaines grandes agglomérations en créant d'office, dans la loi mASme de 1966, quatre communautés urbaines : Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg. En dehors de ces quatre cas, les communautés sont créées A  l'initiati des communes intéressées, dans les mASmes conditions que les syndicats de communes et les districts : accord unanime ou majorité qualifiée, mais toujours pour une agglomération groupant plus de 50000 habitants. La création se fait par décret (décret en Conseil d'état si toutes les communes n'ont pas donné leur accord). Cinq communautés ont ainsi été constituées volontairement : Dunkerque, Le Creusot-Montceau-les-Mines, Cherbourg, Le Mans, et Brest. Les neuf communautés regroupent 251 communes et plus de quatre millions d'habitants.
b) En créant la formule de la communauté urbaine, le législateur a voulu respecter l'identité propre de chaque commune et éviter la fusion mal acceptée. Mais il a en conséquence éli un statut juridique hybride, entre l'élissement public et la collectivité territoriale, qui est source de complexité et de tensions. La situation de la ville-centre par rapport aux communes suburbaines est notamment un point délicat. Comment reconnaitre l'importance de la ville tout en assurant les libertés de choix de toutes les communes membres? DéjA , A  la suite de difficultés dans la communauté de Bordeaux, une loi du 22 juillet 1977 était internue pour permettre A  la ville-centre de se retirer du groupement. Mais la loi du 31 décembre 1982 (qui a réformé les règles du retrait) a apporté de plus amples modifications.
Les compétences obligatoires des communautés qui ont toujours été très étendues (c'est l'une des caractéristiques majeures de la formule) ont été redéfinies dans le but d'une meilleure adaptation aux situations locales. La loi prévoit qu'A  la création les communes membres peunt décider A  la majorité qualifiée d'exclure certaines de ces compétences (limitatiment prévues). Quant aux compétences non obligatoires, elles ne peunt désormais AStre ajoutées que par un accord unanime, c'est-A -dire conjointement de tous les conseils municipaux et du conseil de communauté. Ainsi la communauté ne peut plus d'elle-mASme s'attribuer de noulles compétences sans le consentement exprès des communes membres. Ce système était apparu comme peu conforme A  l'esprit de la décentralisation et A  l'autonomie de chaque collectivité de base. Et dans cette optique la muilité de la répartition des compétences supplémentaires est affirmée puisque, s'il y a unanimité, des compétences communautaires peunt AStre réattribuées aux communes membres.
La communauté urbaine est administrée par le conseil de communauté composé de délégués des communes élus par les conseils municipaux. La question de la représentation des communes avait soulevé de très sérieuses difficultés. Le législateur a voulu donner aux communes les moyens d'assurer une meilleure représentation au conseil. Il est difficile d'assurer une représentation totale des communes proportionnellement A  la population, car on aurait alors un organe beaucoup trop lourd. Mais en augmentant le nombre de sièges (qui peut aller jusqu'A  140 et non plus 90, le minimum étant 50) et en offrant un choix de système de répartition des sièges, la loi de 1982 améliore la représentation. Le principe des dirses possibilités de répartition (selon la représentation proportionnelle) est d'obtenir le plus large consentement : c'est pourquoi la majorité qualifiée n'est plus la combinaison 2/3-l/2 (courante dans les regroupements de communes) mais 2/3-3/4. Tout d'abord, elle doit se réaliser sur la base de délibérations concordantes des 2/3 au moins des conseils municipaux représentant plus des 3/4 de la population de la communauté ou des 3/4 des conseils municipaux représentant plus des 2/3 de la population ; et, par ailleurs, la majorité doit toujours comprendre les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale, afin de préserr les intérASts de la ville centre.
L'ampleur des taches assurées par les communautés, et surtout les équipements collectifs, pose évidemment de faA§on aiguA« la question des ressources. La caractéristique du régime réside dans la création d'une fiscalité communautaire directe : le conseil de communauté peut instituer des centimes additionnels aux impôts communaux. A ceci peunt s'ajouter d'autres ressources d'origine très variée : taxes et redevances dirses, renus des biens meubles et immeubles, dons et legs, subntions de l'état et des collectivités publiques. Cependant, malgré cette dirsité, les finances des communautés présentent des difficultés importantes. Il existe un endettement constant, et des tensions entre les communes participantes, notamment dans les rapports entre la commune-centre et les communes suburbaines21.