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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Les grands problèmes administratifs du monde contemporain

Les grands problèmes administratifs du monde contemporain : Droit administratif




La deuxième moitié du XXe siècle est assurément un -age administratif- (André Siegfried). Les interntions de l'état, ou, plus exactement, de toutes les autorités publiques tendent A  s'accroitre partout. Il en est évidemment ainsi dans les états socialistes qui réalisent plus ou moins totalement l'appropriation collecti des moyens de production. D'autre part, dans les jeunes états issus de la décolonisation, il a semblé impossible d'abandonner aux initiatis privées les immenses taches du déloppement. Enfin, mASme dans les sociétés industrielles qui ont choisi d'AStre des démocraties pluralistes, si -l'étatisme- est sount condamné et si le dirigisme économique connait parfois un reflux au profit de la dérégulation (ou déréglementation), l'action de l'état est rendue nécessaire par les difficultés de certaines conjonctures économiques et elle est souhaitée pour atteindre, par des politiques sociales appropriées, le -.bien-AStre- (- welfare state-).


Les fonctions de l'état et, par voie de conséquence, celles de l'Administration s'étendent et se dirsifient, ce qui pose des problèmes face auxquels les remèdes utilisés semblent insuffisants.


A ' LES PROBLÀMES

L'augmentation du nombre des fonctionnaires est le reflet le plus apparent de cette croissance. Mais plus insidieuse et plus préoccupante est la -complexification- des structures administratis. La multiplication des services anciens, par scissiparité, s'est doublée d'une création prolifique d'organismes nouaux. Les raisons en sont dirses et sount justifiées a priori, mais les conséquences affectent le fonctionnement général de l'appareil administratif qui suscite de vis critiques. Les difficultés de coordination, le démembrement de l'Administration, la mauvaise circulation de l'information en raison des cloisonnements, la dilution des responsabilités, la déperdition d'énergie en réunions ou rapports sount vite oubliés conduisent l'opinion publique A  mettre l'Administration en accusation.
Puissance et oppression sont les maitres-mots de ce réquisitoire. L'Administration est visée par la contestation qui ébranle tout pouvoir et spécialement le pouvoir politique. Son extension, sa complexité sinon son hermétisme la transforment en un unirs kafkaïen. Les usagers subissent l'Administration mais ils ne sant ni comment elle agit ni pourquoi elle leur impose telle ou telle décision. L'opacité accroit encore la distance qui sépare l'administré des instances dont il dépend. En France, par exemple, malgré l'accélération des transports, la préfecture n'est pas familière A  tous les habitants du département, et, surtout, la centralisation18 reste telle que règne le sentiment que tout se fait dans la capitale malgré la politique de décentralisation déloppée depuis 1982.


B ' LES SOLUTIONS

La difficulté majeure est, pour l'état, de devoir conduire simultanément des réformes dirses voire dirgentes. Améliorer la gestion par une rationalisation risque d'éloigner encore plus l'Administration des administrés et d'accentuer le sentiment d'oppression. Cette recherche de l'efficacité semble donc devoir AStre impératiment doublée d'un effort d'ourture de l'appareil administratif, essentiellement par une décentralisation des structures et une participation des administrés.

1. L'amélioration de la gestion
L'Administration, étant donné l'ampleur de ses taches, doit tendre A  AStre de plus en plus efficace : la recherche du rendement administratif est l'un des problèmes majeurs des sociétés contemporaines. Il s'agit, notamment, d'améliorer la gestion en exploitant A  cette fin le progrès scientifique (le calcul économique, par exemple) et technique (l'informatique sous toutes ses formes). A cet égard, les Etats-Unis ont joué un rôle de pionnier. Ils ont lancé le moument du management public qui, dans de nombreux états, se déloppe depuis 1960 ou 1970. Le P. P. B. S. (ning Programming Budge-ting System) est denu en France la R. C. B, : la rationalisation des choix budgétaires. Mais si le nom a changé, la réalité est restée A  peu près la mASme.
Selon les responsables de cette modernisation de l'administration, il s'agit de -préciser des critères de choix, er les dirs objectifs souhaités et les dirs moyens de les atteindre, mesurer ac une approximation suffisante le coût total des actions A  engager et les avantages que l'on peut en attendre, peut-AStre plus lard, agréger ces mesures et ces aisons non pas seulement dans le cadre d'un ministère mais au sommet entre les missions dirses de l'étal, raisonner pour ce faire non plus dans le cadre traditionnel de l'annualité mais dans une perspecti A  plus long terme-.


Pour cela, trois séries d'actions ont été entreprises.

' Des études analytiques se sont déloppées pour préparer les décisions et les politiques.
Elles essaient d'explorer aussi complètement que possible un problème et elles débouchent sur l'énoncé des solutions alternatis présentées ac l'ensemble de leurs avantages et de leurs inconvénients. La première et la plus connue de ces études est celle qui a été consacrée A  la sécurité routière.
' Des budgets de programmes se sont juxtaposés aux budgets classiques el ont mis l'accent sur les objectifs. Pour chaque ministère, ils regroupent l'ensemble de ses programmes d'action. Ceux-ci combinent de manière cohérente les moyens confiés A  un centre de responsabilité en vue d'obtenir un résultat opérationnel dans une perspecti éntuellement pluriannuelle. 11 s'agit, par exemple, de la construction des autoroutes au ministère de l'équipement, de la rénovation des premiers cycles unirsitaires au ministère de l'éducation nationale, de la mise en place du réseau des centrales nucléaires au ministère de l'Industrie, etc.
' Des méthodes modernes de gestion ont été encouragées pour mieux cerner, en particulier, les responsabilités et pour mieux mesurer les résultats des dirses actions. Elles s'inspirent, notamment, de la doctrine d'un Fayol qui voulait donner au secteur tertiaire des éléments de rationalisation ables A  ceux dont Taylor avait doté le secteur secondaire20.
Aussi bien la R.C. B. apparait-elle surtout comme une sorte d'état d'esprit qui pourrait AStre résumé en trois mots21 :
Formalisation. La R.C. B. est le refus de l'intuition; elle est la volonté d'expliciter ac la plus extrASme rigueur les éléments d'un problème; elle a reA§u, A  cet égard, l'appoint des ordinateurs.
Globalisation. La R.C. B. participe de l'analyse de système ; elle explore d'un point de vue largement mullidisciplinaire toutes les alternatis possibles; elle envisage les solutions A  la lumière de leurs dirses conséquences mASme lointaines.
Quantification. La R.C. B. exprime les résultats des études dans des comptes (en monnaie); elle présente aux décideurs les choix qui leur sont proposés sous la forme d'une série de -bilans coûts-avantages-.
Ces noulles méthodes tendent A  augmenter le rendement de l'Administration afin de mieux satisfaire un plus grand nombre de besoins des administrés tout en comprimant les coûts, c'csl-A -dirc en économisant les deniers publics. D'autre part, la diffusion de l'informatique dans les services revASt une ampleur considérable; il s'agit vérilement de l'un des faits essentiels de l'histoire administrati des dernières années. Son effet principal est d'imposer l'analyse rigoureuse des structures et des processus de décision, dans le sens d'une administration -scientifique-22.
Si elle réduit les erreurs el les gaspillages, cette transformation de la gestion ne résout cependant pas le problème du sentiment d'oppression des administrés.

2. L'amélioration des rapports entre l'Administration et les administrés.
Deux politiques doint AStre également poursuivies et amplifiées : d'une part, rapprocher les administrations de leurs administrés; d'autre part, remplacer l'usager passif par un administré actif.
La première de ces actions repose sur la décentralisation. Malgré les réformes et les textes, celle-ci restait trop formelle et tendait A  AStre plus une décentralisation des activités qu'une décentralisation des pouvoirs de décision, mais elle est denue une réalité depuis les réformes de 1982. Quant A  la deuxième ambition, elle ne peut AStre satisfaite qu'en faisant sortir la participation de la marginalité où elle se situe. La mode est aux consultations certes, mais celles-ci restent sount une faA§ade. L'administré est, d'une faA§on générale, en situation d'assisté bien que le déloppement du phénomène associatif soit assurément une réplique A  cette situation mal ressentie.
Au fond, les problèmes les plus significatifs de ce malaise sont ceux de l'anonymat et du secret.
D'une part, le fonctionnaire, que ce soit dans son bureau ou bien A  son guichet n'a généralement pas de nom. Sount sa signature mASme est illisible. Et les réformes entreprises en ce domaine échouent ou ne donnent que des résultats éphémères24.
D'autre part, tous les appareils administratifs sont perturbés par une certaine propension A  la confidentialité. La situation est toutefois différente selon les états. La Suède est sount présentée comme le paradis de la transparence administrati. Aux états-Unis, le -Frcedom of Information Act- (loi sur la liberté d'information) a été adopté dès 1966 et amendé dans un sens plus libéral en 1974 : le principe est que toute personne se trouvant aux états-Unis peut avoir accès aux documents et informations détenus par l'Administration. En France, A  la suite de fortes pressions et d'études très sérieuses, le gournement s'est décidé A  engager des réformes : désormais les -administrés- ont droit A  la communication des documents administratifs (nominatifs et non nominatifs) dans des conditions très simples cl sous le contrôle de la commission d'accès aux documents administratifs (C. A. D. A.)25.
Les relations entre les administrations et les administrés sont au centre de tout le droit administratif: les premières n'ont d'autre objet que de répondre aux besoins des seconds. Il n'est donc pas surprenant que, de manière permanente, des efforts soient tentés pour améliorer ces relations. Tel est le but, par exemple, d'un important décret de 198326. Ce texte, selon les termes de l'exposé des motifs qui le précède, -s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la noulle citoyenneté qui a pour corollaire la définition d'un nouau statut de l'usager du service public-, qui reste A  élir malgré l'intérASt des noulles dispositions réglementaires27.





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