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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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établissements publics nationaux



établissements publics nationaux
Les unirsités, l'école nationale d'administration, électricité de France, ces trois exemples d'élissements très différents permettent d'apprécier la dirsité du contenu concret de la qualification d'élissement public.



A ' LES UNIVERSITéS

1. Historique
Avant 1968, l'Unirsité était constituée par le groupement des dirs élissements d'enseignement supérieur imtés dans une académie (c'est-A -dire dans la circonscription confiée au recteur). En réalité, elle n'avait guère d'importance et l'essentiel des structures administratis fonctionnait au niau des cinq facultés (droit et sciences économiques, lettres et sciences humaines, sciences, médecine, pharmacie).
A la suite de la crise de mai 1968, fut adoptée la loi du 12 nombre 1968 dite loi d'orientation de l'enseignement supérieur et sount appelée loi Edgar Faure, du nom du ministre de l'éducation nationale qui la présenta et la défendit devant le Parlement. Ce texte avait l'ambition de rénor l'enseignement supérieur en mettant en œuvre les trois principes de la pluridisciplinarité, de la participation et, enfin, de l'autonomie2. Les anciennes facultés disparaissaient purement et simplement et l'institution fondamentale était désormais l'unirsité définie A  l'article 3 comme un -élissement public A  caractère scientifique et culturel-, jouissant de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Chaque unirsité regroupait des unités d'enseignement et de recherche (U. E. R.). La loi prévoyait que les élissements publics déterminaient eux-mASmes leurs statuts et leurs structures internes (art. 11) sous réser, toutefois, de respecter un certain nombre de dispositions. Ils étaient administrés par un conseil élu et dirigés par un président élu par ce conseil (art. 12). Les conseils étaient composés, dans un esprit de participation, d'enseignants, de représentants des personnels et d'étudiants, mais ils devaient aussi comprendre des -personnalités extérieures- choisies en raison de leur compétence. Le président était élu pour cinq ans et n'était pas immédiatement rééligible ; il devait s'agir, en principe, d'un professeur titulaire.
Quant aux ressources, elles étaient énumérées A  l'article 26 (équipements, personnels et crédits affectés par l'état, et, en outre, legs, donations, fondations, rémunérations de services d'enseignement ou de recherches, fonds de concours, subntions dirses). Il était prévu que chaque élissement votait son budget (art. 29).
En 1984, on comptait 78 unirsités ou élissements assimilés, et près de 800 unités d'enseignement et de recherche.

2. La loi du 26 janvier 1984
Dirs textes ont modifié la loi de 1968. En particulier, la loi du 9 nombre 1980 dite -loi Sauvage- (du nom de son rapporteur au Sénat) tendait A  redonner une importance plus grande au pouvoir des professeurs. Après le changement de majorité de 1981, cette loi a été abrogée et la préparation d'une réforme a été entreprise. Elle a abouti ac la loi du 26 janvier 19843.
a) Un service public
Le service public de l'enseignement supérieur regroupe l'ensemble des formations postsecondaires. Une profonde conrgence est ainsi reconnue dans les fonctions des unirsités, des écoles, des grands élissements, des instituts, des écoles franA§aises A  l'étranger. Comme le souligne l'article 2 de la loi, ce service public contribue au déloppement de la recherche, A  l'élévation du niau scientifique, culturel et professionnel de la nation, A  la croissance économique, A  la réduction des inégalités sociales et culturelles, etc. Les missions de ce service public sont définies A  l'article 4 : il s'agit de la formation initiale et continue, de la recherche ainsi que de sa valorisation, de la diffusion de la culture et de l'information scientifique et technique, de la coopération internationale.
Pour garantir la réalisation de ces objectifs et la coordination des organismes qui en sont responsables, est créée une commission interministérielle de prospecti et d'orientation des formations supérieures, chargée de donner toutes informations sur l'évolution de la recherche, de l'emploi et des qualifications, dans les dirs secteurs de l'activité nationale (art. 10). Malheureusement cet organisme n'a pas été mis en place.


b) Un projet éducatif

Les principes ainsi énoncés visent A  préserr A  la fois la dirsité, la cohérence et les possibilités d'adaptation de l'enseignement supérieur. Ils encadrent un projet éducatif qui doit satisfaire trois exigences fondamentales : la qualité scientifique, la justice sociale et les contraintes de la compétition internationale.
La loi détermine les principes fondamentaux applicables A  l'ensemble des formations qui relènt de l'autorité ou du contrôle du ministre de l'éducation nationale.
Pour ces formations, le déroulement des études est organisé en cycles : un premier cycle d'initiation, d'orientation et de pré-profcssionnalisation ; un deuxième cycle de formation générale et professionnelle; un troisième cycle de recherche, le doctorat, qui peut conduire au plus haut niau de reconnaissance scientifique : -L'habilitation A  diriger des recherches. -


c) Des élissements publics A  caractère scientifique, culturel et professionnel
Il s'agit des unirsités, des écoles normales supérieures, des grands élissements (comme l'Institut d'études politiques de Paris), des écoles franA§aises A  l'étranger, etc. (art. 24).
La communauté unirsitaire rassemble les usagers du service public ainsi que les personnels qui assurent le fonctionnement des élissements et participent A  l'accomplissement des missions de ceux-ci (art. 49). Elle désigne, par voie d'élection, les responsables de l'élissement.
Le président de l'unirsité par ses décisions, le conseil d'administration par ses délibérations, le conseil scientifique ainsi que le conseil des études et de la vie unirsitaire par leurs propositions, leurs avis et leurs vœux, assurent l'administration de l'unirsité (art. 26).
Ces élissements sont autonomes. Pour exercer leurs missions, ils définissent leur politique de formation, de recherche et de documentation dans le cadre de la réglementation nationale et dans le respect de leurs engagements contractuels.
Leurs activités peunt faire l'objet de contrats d'élissements pluriannuels passés ac l'état dans le cadre de la sectiune des formations supérieures définie A  l'article 19. Ces contrats fixent certaines obligations des élissements et prévoient les moyens et emplois correspondants pouvant AStre mis A  leur disposition par l'état dans les limites prévues par la loi de finances.
Dans le cadre des missions qui leur sont dévolues par la loi et, afin de faire connaitre leurs réalisations, tant sur le national qu'international, ces élissements peunt assurer, par voie de conntion, des prestations de service A  titre onéreux, exploiter des brets et licences, commercialiser les produits de leurs activités et, dans la limite des ressources disponibles dégagées par ces activités, prendre des participations et créer des filiales dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.
Dans la mesure où la loi accroit considérablement la responsabilité de ces élissements ainsi que leurs capacités d'action et permet le déloppement de politiques décentralisées, elle prévoit, en contrepartie, une évaluation systématique des activités d'enseignement et de recherche par une instance autonome : le Comité national d'évaluation des élissements publics A  caractère scientifique, culturel et professionnel (art. 65).

B ' L'éCOLE NATIONALE D'ADMINISTRATION

L'école nationale d'administration a été instituée par une ordonnance du 9 octobre 1945.


Deux objectifs principaux expliquaient sa création :

' améliorer la formation des fonctionnaires supérieurs de l'état, qui paraissait trop exclusiment juridique ou littéraire et qui demeurait très théorique; autrement dit, faire une grande place aux sciences économiques et sociales et organiser une préparation plus directe A  l'exercice de la profession d'administrateur des services publics;
' rénor le mode de recrutement des hauts fonctionnaires en unifiant les critères de sélection de faA§on A  atténuer le cloisonnement qui séparait antérieurement les ministères et les corps (du fait de l'existence de concours distincts pour chacun d'eux).
Ainsi, pour résoudre les problèmes très complexes du recrutement et de la formation des cadres supérieurs de la formation publique, la France a choisi une solution qui est traditionnelle dans ce pays : la création d'une grande école (comme les Ecoles normales supérieures, l'école polytechnique, l'école nationale des ponts et chaussées, etc.).

1. L'organisation de l école
L'E. N. A. est un élissement public qui fut rattaché directement A  la présidence du Conseil lors de sa création et fait partie aujourd'hui des services du Premier ministre (elle ne relè aucunement du ministère de l'éducation nationale).
L'école est administrée par le directeur nommé par décret en Conseil des ministres, -assisté-, dit l'ordonnance de 1945, d'un conseil d'administration présidé par le vice-président du Conseil d'état et secondé par un secrétariat général. Elle comporte trois directions.
' La direction des études est une structure assez complexe qui comprend notamment une -équipe pédagogique- chargée de préparer et de coordonner tous les enseignements, ce qui est d'autant plus nécessaire que les professeurs sont tous des -vacataires- (et pour la plupart, des -praticiens- en activité).
' La direction des stages est plus réduite (un directeur, son adjoint, leur secrétariat) mais a la lourde responsabilité de noter les stages effectués par tous les élès pendant une durée égale A  la moitié de la scolarité.


' La direction de la recherche et de la formation permanente a été créée en 1982.


2. Le recrutement et la formation des élès

Le recrutement des élès se fait (mis A  part les stagiaires étrangers) par voie de concours. Depuis la création de l'E. N. A. existe un recrutement externe, au bénéfice des étudiants titulaires de diplômes unirsitaires, et un recrutement interne, au bénéfice des agents publics justifiant d'une certaine ancienneté. Cette dualité de recrutement exprime la volonté d'assurer une promotion sociale A  l'intérieur de la fonction publique et une démocratisation du recrutement des agents supérieurs.
L'E. N.A. est une école d'application. L'ordonnance qui lui a donné naissance l'affirmait déjA . Ses élès ont une solide formation unirsitaire (mASme ceux qui sont issus du recrutement interne). Si certains d'entre eux ne sont pas d'un niau suffisant dans tel ou tel domaine, ils peunt suivre un cycle de rattrae avant d'entrer A  l'école. La formation est donc orientée aussi nettement que possible rs la future activité professionnelle. Les élès sont fonctionnaires (ceux recrutés par le concours externe sont fonctionnaires stagiaires). Ils accomplissent des stages qui sont une partie essentielle de la scolarité : la première année se passe dans l'administration acti et presque tous les élès restent neuf mois auprès d'un préfet; au cours de la seconde année, ils sont affectés pendant deux mois et demi dans une entreprise. Quant aux études, elles portent sur les techniques de la vie administrati; elles se ulent concrètes; elles reposent sur des travaux de groupe (séminaires), sur des études de dossiers (méthodes des cas) et comportent peu de cours magistraux.
L'E.N.A. bénéficie d'un monopole pour le recrutement initial de certains corps : le Conseil d'état et le corps des conseillers des tribunaux administratifs, la Cour des comptes, le corps diplomatique et le corps de l'expansion économique A  l'étranger, l'inspection générale des finances Bien entendu, le monopole ne porte pas préjudice aux dispositions permettant l'accès A  ces corps par les -tours extérieurs- : par exemple, tous les auditeurs du Conseil d'état sortent de l'E. N. A. mais des personnalités qui ne sont pas anciens élès de cette institution peunt AStre nommés directement maitres des requAStes ou conseillers d'état.
L'E.N.A., contrairement aux unirsités, pourvoit donc A  des emplois. A la fin de leur scolarité, les élès choisissent, dans l'ordre de classement, la carrière A  laquelle ils se destinent, cl l'Administration est tenue de respecter leur volonté. Traditionnellement, les premiers se dirigent rs le Conseil d'état, l'Inspection des finances et la Cour des comptes. En 1972, pour la première fois depuis longtemps, l'ordre habituel n'a pas été respecté. L'importance de cet événement (assez abondamment commenté par la presse) a été discutée. Certains ont cru y voir l'ébauche d'un important changement dans les mœurs administratis remettant en question le caractère aristocratique des -grands corps-; d'autres ont pensé qu'il ne s'agissait que d'un moment de mauvaise humeur déjeunes -contestataires-. L'attitude des promotions suivantes semble bien avoir donné raison A  cette seconde interprétation.


3. Les hésitations actuelles

L'E.N.A. est une réussite très remarquable (son rôle est peut-AStre mASme excessif). Mais sans doute trarse-t-elle une crise. Les réformes récentes sont si nombreuses et si contradictoires qu'elles laissent cette impression.
a) Une loi de 19835 avait essayé de dirsifier cl de démocraliser le recrutement de l'école par la création d'une troisième voie ourte A  des candidats choisis en fonction de leur expérience et non de leurs diplômes (élus locaux, responsables syndicaux, administrateurs d'associations, etc.). Mais cette tentati de dirsification du recrutement a été supprimée et, plus généralement, le gournement a manifesté son intention de limiter brutalement le nombre des emplois mis au concours de l'E. N. A. (ils ont été divisés par deux en deux ans)6.
b) De mASme ont été supprimés les recrutements directs (sans concours) d'élès de l'école polytechnique ou des écoles normales supérieures.
c) L'age requis pour se présenter aux concours a été plusieurs fois modifié et les épreus de ceux-ci ont subi dirses retouches : par exemple, le célèbre -grand oral- devrait denir une vérile -conrsation d'embauché-, A  en croire les responsables de l'école.


Personne ne saurait, dès lors, prévoir l'anir de cette institution prestigieuse et certains annoncent ou souhaitent sa transformation radicale, voire sa disparition7.

C ' éLECTRICITé DE FRANCE

électricité de France a été créée par une loi du 8 avril 1946 dite -loi sur la nationalisation de l'électricité et du gaz- qui décidait : -A partir de la promulgation de la présente loi, sont nationalisés : la production, le transport, la distribution, l'importation et l'exportation d'électricité. La gestion des entreprises nationalisées est confiée A  un élissement public national de caractère industriel et commercial dénommé électricité de France (E. D. F.), service national. - Toutefois, dirses entités de production et de distribution sont restées exclues de la nationalisation et, en conséquence, E. D. F. ne possède pas l'entier monopole de la production d'électricité et de sa distribution. Le phénomène est surtout nole en matière de production puisque la part de la production -autonome- est d'environ 15 %. Mais celle-ci est soumise A  une réglementation précise et les installations sont presque toutes raccordées au réseau public.
L'élissement public E. D. F. est doté de Xautonomie financière ainsi que de l'indépendance technique et commerciale. La gestion financière et comple est effectuée selon les règles en usage dans les sociétés privées. Elle doit, d'après la loi, AStre -conduite de manière A  faire face A  toutes les charges d'exploitation, de capital et d'instissement-.
L'utilisation de la formule de l'élissement public n'est pas étonnante en soi. Ce qui est original, c'est la superposition de ce mode de gestion des services publics ac celui de la concession. En effet, il y a eu transfert des anciennes concessions d'électricité A  E. D. F. et le cadre législatif et réglementaire relatif A  ces concessions a été appliqué A  l'élissement public. Il y a donc concession d'un service public A  une personne publique, et non plus comme dans la pratique antérieure A  une personne privée.
Les textes prévoient que la responsabilité de la gestion de l'élissement relè d'un conseil d'administration, qui définit la politique générale d'E.D. F. en tenant compte des orientations données par les pouvoirs publics. En application de la loi du 26 juillet 1983 relati A  la démocratisation du secteur public, ce conseil comprend 18 membres nommés pour cinq ans par décret pris sur le rapport du ministre de l'énergie : six représentants de l'état, six personnalités (une représentant les consommateurs, deux les collectivités territoriales, trois enfin choisies en raison de leurs compétences ou de leur connaissance des activités de l'entreprise) et six représentants des salariés élus par ces derniers. Le président du conseil d'administration est nommé par décret, choisi parmi les membres du conseil et sur proposition de celui-ci. Un directeur général est nommé par décret sur proposition du conseil d'administration. Il tient ses pouvoirs de la délégation qui lui est faite par le président. Il exerce ses responsabilités et son autorité sur l'ensemble des services d'E. D. F.
Le personnel d'E. D. F. (environ 120000 personnes) est dans une situation juridique de droit privé, comme c'est le cas, sauf exception, pour tous les élissements publics A  caractère industriel et commercial. Mais ce personnel dispose d'un statut, prévu par la loi de nationalisation et organisé par décret.
E. D. F. a été liée par un contrat de programme ac l'état de 1970 A  1976. Instituée A  la suite des propositions contenues dans un rapport sur les entreprises publiques généralement appelé -rapport Nora-9, cette conntion ac l'état tendait A  favoriser l'amélioration de la gestion industrielle et commerciale. Les objectifs prévus ont été atteints et mASme dépassés, mais en raison des incertitudes importantes A  moyen terme en matière d'énergie, ce système de contrat de programme n'a pas été renoulé.
E. D. F. a conclu sur le fondement de la loi du 28 juillet 198210 un contrat de ac l'état (comme la quasi-totalité des entreprises publiques industrielles, la S. N. C. F., Air-France, et certains organismes financiers).





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