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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Ce que l'on peut deviner

Ce que l'on peut deviner : ce que tout le monde croit savoir


Deux autres innovations de la Convention ont fait l'objet de beaucoup de commentaires, bien qu'elles soient moins spectaculaires. Comme pour les précédentes, leurs conséquences dépendront bien entendu de la pratique. Mais il est plus facile de se hasarder A  des prédictions, sur la base de ce que font actuellement les institutions de l'Union et les états membres.



Uni dans sa diversité : les formations du Conseil des ministres
Une meilleure séparation entre l'exercice des fonctions législative et judiciaire est l'une des raisons d'AStre de la Constitution. Dans le cadre du projet fédéraliste, la solution est simple : sur le modèle allemand, le Conseil serait l'un des deux organes législatifs avec le Parlement, et il participerait A  l'adoption de règlements délégués. Mais ce qui vaut pour un Etat fédéral ne vaut pas nécessairement pour une Union d'états-nations, dans laquelle le Conseil a d'autres fonctions : fonction d'orientation politique ' essentiellement confiée au Conseil européen par le projet de Constitution ', mais aussi fonction de coordination des politiques tant dans leur conception que dans leur exécution ' confiée au Conseil des ministres. Certains membres de la Convention auraient voulu une séparation très nette entre Conseil législatif et Conseil - exécutif -, d'autres trouvaient plus importante l'unité du Conseil des ministres.
La question était directement liée A  celle de la présidence. Dans le système des traités de Rome et de Maastricht, le pays chargé de la présidence pendant six mois dirige toutes les réunions qui dépendent du Conseil : Conseil européen (chefs d'Etat ou de gouvernement). Conseil (ministre responsable du secteur le plus important A  l'ordre du jour d'une réunion). Comité des représentants permanents (Corepek ' ambassadeur de ce pays auprès de l'Union, ou ambassadeur adjoint). 11 dirige aussi les groupes de travail qui négocient les textes devant AStre approuvés par le Coreper ou le Conseil (hauts fonctionnaires des ministères nationaux, ou de la représentation permanente A  Bruxelles).
Le système a un double avantage : pendant six mois le gouvernement et l'administration d'un état membre sont contraints de prendre en compte l'intérASt général de la Communauté et de l'Union. Ils apprennent donc A  mieux comprendre comment tout cela fonctionne. Etant donné que la présidence change tous les six mois, aucun pays ne peut abuser de sa période de présidence pour faire passer ses intérASts au premier , sous peine de représailles immédiates de la part du pays qui lui succédera. Mais ce système a l'inconvénient de la complexité, et surtout du manque de lisibilité auprès des citoyens el du reste du monde. De plus la présidence est très coûteuse en ressources humaines pour le pays qui l'exerce. Enfin les avantages s'atténuent avec l'accroissement du nombre d'états membres : jusqu'A  1973 un état membre exerA§ait la présidence tous les trois ans ; de 1986 A  1994, tous les six ans ; A  partir de 2CKM. tous les douze ans et demi.
L'instauration d'une présidence du Conseil européen permanente et celle d'un ministre des Affaires étrangères de l'Union sont très largement la réponse de la Convention au problème de lisibilité. La Constitution laisse au Conseil européen le soin de trouver une solution optimale tentant de concilier les avantages du système de la rotation et la réponse A  la question des coûts : - La présidence des formations du Conseil des minisires, A  l'exception de celle des Affaires étrangères, est assurée par les représentants des Etats membres au sein du Conseil des ministres selon un système de rotation égale pour des périodes d'au moins un an. Le Conseil européen adopte une décision européenne élissant les règles d'une telle rotation, en tenant compte des équilibres politiques et géographiques européens et de la diversité des Etats membres - (art. 23. par. 3).
Le Conseil des ministres dans sa formation - Affaires étrangères - se distingue des autres. Il est en effet présidé par le ministre de l'Union. Avec la création d'un service européen pour l'action extérieure, souhaitée par la Convention, il y a lA  un élément susceptible de pousser au développement d'une politique étrangère commune plus solide, si le ministre a les qualités personnelles nécessaires pour devenir progressivement un - primus inier pares - traitant d'égal A  égal avec ceux des états membres les plus accrochés A  leur tradition diplomatique.


Si le système fonctionne comme prévu dans le texte, les ministres des Affaires européennes, qui siégeront au Conseil législatif et des affaires générales, deaient voir leur autorité et leur poids augmenter dans leurs gouvernements nationaux. Ceci est susceptible de contribuer d'une part A  une amélioration des mécanismes nationaux de coordination en matière européenne, et d'autre part A  une meilleure visibilité de la politique européenne dans les débats nationaux, que ce soit au Parlement ou devant les médias. Il sera donc plus difficile aux gouvernements nationaux de se servir de l'Europe comme d'un bouc émissaire, en faisant endosser A  la Commission européenne la responsabilité de décisions qui sont en fait celles des gouvernements.
Le nombre des autres formations dépendra en partie de raisons de fond, comme la nécessité de conseils spécialisés. Mais cela résultera aussi aisemblablement du fait qu'un certain nombre de gouvernements souhaiteront avoir une présidence européenne A  exercer pour un an. Certaines formations pourraient avoir vocation A  se réunir souvent, d'autres une ou deux fois par an seulement.
L'impact que ce nouveau système aura sur les services respectifs de la Commission, du Parlement européen et du Conseil des ministres est en revanche impossible A  prévoir. Le risque n'est pas mince de voir un renforcement de l'administration du Conseil, qui risquerait de faire concurrence A  celle de la Commission. Les états membres ne connaissent que trop les effets néfastes d'une telle concurrence entre services administratifs.

Une sonnette d'alarme pour les parlements
Lorsque le Conseil européen décida en 1985 qu'il fallait achever le marché intérieur pour le 1er janvier 1992, l'activité législative de la Communauté européenne s'accéléra considérablement. Trois cents mesures étaient prévues pour rapprocher les législations nationales. Elles devaient élir des normes techniques, de sécurité ou de santé communes, car le maintien de législations différentes d'un pays A  l'autre empASchait les consommateurs et les producteurs européens de tirer les bénéfices d'un marché potentiel plus étendu que celui des états-Unis. Les parlements nationaux subirent alors une accélération considérable du rythme de directives qui leur arrivaient de Bruxelles et qu'il fallait transposer.
C'est ainsi qu'ils prirent conscience du fait que le système institutionnel européen les privait progressivement de leur marge de manœue comme législateurs. Certains parlementaires comprirent que ce qu'ils perdaient, leur gouvernement le gagnait, puisque c'était lui qui siégeait au Conseil ; beaucoup d'autres crurent qu'ils perdaient ce pouvoir au profit de la Commission.
Depuis lors, toutes les CIG ont cherché A  mettre en place des mécanismes permettant de mieux associer les parlements nationaux aux décisions européennes. La grande nouveauté du mécanisme de la Convention est que pour la première fois les principaux intéressés étaient présents, alors qu'avec le seul système de la CIG ils étaient tout au plus informés par leur propre gouvernement. Qui plus est, près de la moitié des membres de la Convention y siégeaient en tant que parlementaires nationaux.


D est d'autant plus intéressant de voir que le projet de Constitution européenne ne bouleverse pas l'architecture générale des rapports entre parlements nationaux et institutions européennes : il se contente d'apporter deux modifications, qui peuvent sembler limitées A  première vue. Il s'agit du contenu des deux Protocoles adoptés par la Convention sur la base des recommandations des groupes de travail I et IV : - Sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne - et - Sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité -. Ces modifications peuvent, en fait, ouir des perspectives très intéressantes aux parlementaires nationaux, pour retrouver dans le système européen une capacité d'influence qu'ils ont perdue, non seulement du fait de l'intégration européenne, mais aussi du fait que, dans la plupart des états membres, l'initiative législative est presque monopolisée par le gouvernement et l'administration.
La première innovation peut sembler mineure. Jusqu'A  présent, les parlements nationaux reA§oivent les propositions de réglementation européenne ' qui sont soumises par la Commission au Parlement européen et au Conseil ' par l'intermédiaire des services de leur gouvernement. La représentation permanente d'un état A  Bruxelles transmet ces propositions A  l'administration centrale qui A  son tour les transmet au Parlement. Les protocoles prévoient que tous les documents de consultation et les propositions de législation et de réglementation seront désormais transmis directement par la Commission aux parlements nationaux. A€ l'heure du courrier électronique et de l'Internet, cela ne changera peut-AStre pas grand-chose dans les délais de communication ' problème essentiel jusqu'au milieu des années 1990. Ce qui est plus important c'est que les ministres et fonctionnaires n'auront plus de prétexte pour retenir de l'information ' mASme pour peu de temps. Et plus encore, les parlementaires ne pourront plus se plaindre d'avoir reA§u des documents trop tard pour faire leur travail.
La seconde innovation complète la première : le mécanisme dit de - sonnette d'alarme - ou de - contrôle ex ante -. Les parlements nationaux pourront demander A  la Commission européenne de - réviser sa copie - s'ils trouvent qu'une proposition est contraire aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. Si le tiers des parlements nationaux émet de tels avis (un quart seulement dans certains cas), la Commission est obligée de réexaminer sa proposition et de la justifier plus amplement.
Il est inutile de rentrer dans les détails assez complexes du mécanisme, car il n'est pas destiné A  entretenir des batailles de procédure entre les parlementaires et les institutions européennes. Son existence deait suffire A  pousser les institutions européennes et les gouvernements A  dialoguer avec les parlementaires nationaux avant qu'il ne soil trop tard. Et surtout le mécanisme deait pousser ces parlementaires A  s'intéresser de plus près A  ce qui se passe dans les institutions européennes, et A  s'organiser en conséquence.





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