La personnalité juridique, l'arbre qui cache la forASt
Le pas le plus décisif rs l'adoption d'un projet de Constitution ' et non d'un simple rapport sur les travaux de la Conntion ' fui franchi en septembre 2002 au sein du groupe de travail 111, dirigé par Giuliano Amato. Le groupe était saisi d'une question apparemment aussi technique qu'ennuyeuse.
En 1951 et 1957 les rédacteurs des traités communautaires avaient prévu un article instituant que chaque Communauté disposait de la personnalité juridique. Rien d'étonnant, c'est une clause commune dans tous les traités qui créent des organisations internationales (00, que ce soit par exemple l'Union postale unirselle ou l'Organisation des Nations unies. Cela signifie en bref que la Communauté peut conclure des contrats et conduire des procès dans les Etats membres, et qu'elle peut conclure des traités ac d'autres états ou OI. En 1992. aucun article correspondant ne fut inséré dans le traité de Maastricht, A  cause, en particulier, des hésitations britanniques A  l'égard du projet d'Union européenne. Les spécialistes discutent depuis lors du point de savoir si l'Union a les attributs de la personnalité juridique, ou si ceci est réservé aux Communautés.
Suivant une démarche typiquement fonctionnaliste, le groupe de travail III prit successiment position en faur d'une série d'options qui se suivaient logiquement, mais dont aucune n'était la conséquence nécessaire de la précédente :
' l'Union européenne doit-elle avoir la personnalité juridique ? Oui. il est tout A  fait illogique qu'elle ne l'ait pas, alors que les Communautés en disposent ;
' est-il bon d'avoir plusieurs organisations ayant des noms différents, disposant de la personnalité juridique, ac les mASmes institutions et les mASmes états membres ? Non, le système est inutilement complexe et difficile A  expliquer, aussi bien aux citoyens de l'Union qu'au reste du monde ;
' si l'on décide de remplacer l'Union et la Communauté européennes par une seule organisation, va-t-on garder des traités différents pour régir chacune de ses activités ? Non, c'est trop complexe et peu lisible ;
' si l'on remplace les traités instituant les Communautés et l'Union européennes par un seul traité, pourquoi ne pas lui donner le titre de - Constitution - ? Pourquoi pas, en effet
Accessoirement, il fut beaucoup dit ' dans les débats A  la Conntion et dans les commentaires ' que le fait de donner la personnalité juridique A  l'Union lui permettrait d'avoir un siège dans un certain nombre d'organisations internationales, y compris aux Nations unies. Ce n'est pas vraiment faux, mais il faut corriger l'affirmation sur deux points. L'Union européenne n'est pas un état, et donc elle ne peut denir membre d'une 01 que dans deux hypothèses. Soil le statut de celte 01 admet d'autres membres que les seuls états ' ce qui n'est pas le cas de l'ONU. Soit le statut sera modifié pour accueillir une organisation comme l'UE ' ac l'accord des autres états membres de l'Ol en question bien entendu. Les Communautés européennes, quant A  elles, sont déjA  membres d'un certain nombre d'OI, au premier rang desquelles l'Organisation mondiale du commerce ; l'Union européenne lui succédera dans cette capacité si le projet de Constitution est adopté.
De fil en aiguille, la question de la personnalité juridique a permis A  la Conntion de prendre une série de décisions rs le renforcement du caractère constitutionnel de l'Union européenne, au premier rang desquelles la suppression des piliers.

Suppression des piliers, mais pas de toute différenciation

Lorsque les états membres des Communautés décidèrent en 1985 d'institutionnaliser la coopération en matière de politique étrangère, ils ne voulurent pas lui appliquer la méthode communautaire. Ils ne voulaient pas non plus impliquer la Commission ni le Parlement européen dans le déloppement et la gestion d'une politique qui touchait de trop près leur souraineté. En 1992, lorsqu'ils décidèrent d'institutionnaliser également la coopération en matière de justice et de police (affaires intérieures), les mASmes raisons les poussèrent A  ne pas le faire dans le cadre de la Communauté européenne. Du coup le traité de Maastricht comportait trois éléments distincts :
' une série de réformes affectant les Communautés, au premier rang desquelles la transformation de la CEE en CE, comme conséquence de l'adoption de la citoyenneté européenne et d'une série de bases juridiques supplémentaires dans des domaines de plus en plus éloignés de l'économie ;
' la transformation de la - coopération européenne en matière de politique étrangère - en - politique étrangère et de sécurité commune - (PESC) ;
' la création d'une coopération en matière de justice et d'affaires intérieures (JAI).
Les mASmes institutions européennes étaient utilisées pour ces trois domaines ' sauf la Cour de justice ', mais ac des procédures et des pouvoirs différents. Ainsi naquit l'idée de présenter l'UE comme une sorte de temple antique, ac un socle commun (les institutions), des piliers (Communautés, PESC et JAI ' denue l'- espace de sécurité et de liberté - ac le traite d'Amsterdam), et un fronton sur lequel était inscrit - citoyenneté -. On ne peut pas dire que les talents d'architecte de la CIG étaient grands : qui a jamais vu un temple ac trois piliers (qui plus est d'épaisseurs très différentes), en dehors des temples en ruine ?
La structure en piliers empASchait toute explication simple de l'organisation et du fonctionnement de l'Union européenne. Pire, elle entrainait de nombreux problèmes juridiques et techniques, et des frictions entre les différentes institutions. Mais la plupart des gournements d'états membres ont montré pendant les CIG de Maastricht, d'Amsterdam et de Nice A  quel point ils étaient conservateurs sur ce sujet.
La suppression des piliers signifie qu'en principe les mASmes procédures et instruments juridiques s'appliquent A  tous les domaines, et que la Cour de justice peut tous les contrôler : c'est aussi pourquoi elle change d'appellation (ce n'est plus la CJCE). Toute dérogation aux procédures communes nécessite une mention spécifique dans la Constitution et de bonnes raisons politiques ou techniques pour la justifier.
Ce n'est pas le moindre mérite de la Conntion que d'avoir décidé de clarifier le système en supprimant la structure en piliers. Elle a de ce fait diminué un bon nombre de problèmes liés A  la complexité précédente. Il reste néanmoins des traces de l'ancien système : une certaine différenciation des pouvoirs et des procédures selon les domaines. L'équilibre des pouvoirs entre Parlement, Commission, Conseil et Etats membres n'est pas exactement le mASme selon qu'ils traitent de PESC, de l'espace de sécurité et de liberté, ou des autres affaires. Mais après tout, l'équilibre des pouvoirs n'est pas non plus le mASme dans un Etat, selon qu'il s'agit de la politique étrangère ou des politiques internes.
L'un des aspects les plus visibles de la différenciation concerne le processus de décision du Conseil. Alors qu'en matière interne la décision A  la majorité est la règle et l'unanimité l'exception, en matière de PESC les décisions de principe sont prises A  l'unanimité, la majorité qualifiée n'apparaissant que pour certaines décisions d'exécution A  caractère plus technique.
Les avis dirgent sur la nécessité ou non d'adopter également les décisions de politique étrangère A  la majorité qualifiée. Une observation s'impose. En temps de crise, les décisions de politique étrangère d'un Etat quel qu'il soit sont concentrées dans les mains d'un nombre extrASmement réduit de personnes : chef de l'état, chef de gournement, ministre des Affaires étrangères en général. MASme ac la majorité qualifiée, il faudrait trour un accord entre au moins huit ministres des Affaires étrangères en 2003, au moins treize A  partir de 2004, et ces ministres doint tous rendre des comptes A  leur gournement et A  leur Parlement !

La mise en ordre des compétences

Depuis que le programme d'achèment du marché intérieur s'est mis A  fonctionner A  plein régime, en 1987, la Communauté a donné l'impression qu'elle ne cessait d'accroitre ses interntions dans tous les domaines, privant progressiment les parlements nationaux et encore plus ceux de régions A  pouvoirs législatifs, comme les Lander allemands, de toute autonomie. Ce phénomène avait deux causes principales.
La première est liée A  l'idée de marché intérieur : tout ce qui empASche la libre circulation des produits, des services, des travailleurs et des capitaux est en principe interdit. La Communauté a sount préféré définir des principes communs pour éviter le maintien de barrières invisibles. Quand elle ne le faisait pas. les états membres finissaient par AStre condamnés pour entra A  la libre circulation, parce que leurs citoyens ou entreprises saisissaient les tribunaux. Ceci n'a pas créé de noulles;compétences pour l'Union, mais a simplement multiplié le nombre de cas où ses compétences en matière de surillance du marché intérieur denaient visibles.
La seconde cause tient au l'ait que les gournements des états membres ont sount poussé A  l'interntion de la Communauté. Parfois c'était parce qu'ils se sentaient insuffisamment armés pour résoudre un problème A  leur niau, ce qui arri particulièrement fréquemment pour les petits états, mais pas seulement pour eux. Dans d'autres cas, ils n'avaient simplement pas le courage d'agir directement A  leur niau pour des réformes qu'ils savaient impopulaires ; ils préféraient pouvoir expliquer A  leurs opinions publiques que leur action était imposée par l'Europe.
Paradoxalement peut-on dire, c'est essentiellement en révisant les traités que ces noulles compétences ont été données A  la Communauté ou A  l'Union et donc de manière très visible, alors que jusqu'A  1985 d'importants changements avaient été opérés en catimini. On utilisait alors au maximum les possibilités données par l'art. 308 (ex-235) du traité de Rome : c'est ainsi que se sont déloppées en particulier les politiques régionale et de l'environnement, après l'adhésion du Danemark, de l'Irlande et du Royaume-Uni.
Des demandes de plus en plus nombreuses se sont déloppées en vue de - renationaliser - certaines politiques communes, ou bien d'empAScher le déloppement de noulles compétences de l'Union, ou au moins de clarifier - qui fait quoi - dans l'Union. C'est ainsi que de nombreuses voix demandaient A  la Conntion d'élir un - catalogue des compétences - de la Communauté et de l'Union.
L'analyse de différentes requAStes montrait toutefois qu'elles se contredisaient fortement : certains demandaient que la Communauté abandonne telle ou telle politique, d'autres au contraire qu'elle la renforce, selon les bénéfices ou les charges que les uns et les autres pensaient tirer de ces politiques. C'était le cas par exemple en matière de fonds structurels : le point de vue d'un Land allemand tel que le Bade-Wurtemberg est nécessairement A  l'opposé de celui d'une Communauté autonome esnole comme l'Andalousie. Par ailleurs, les débats A  la Conntion montrèrent qu'il y avait une attente forte des citoyens A  l'égard de l'Europe, pour les aider A  résoudre les problèmes de leur vie quotidienne, y compris dans des domaines où il n'y a ni compétence ni moyen d'action, au niau européen.
Dans les états fédéraux, la Constitution contient en général un - catalogue de compétences - qui permet de définir ce que fait la fédération et ce que font ses membres. Mais ces catalogues sont soit tellement concis et synthétiques qu'ils ne donnent qu'une idée très lointaine de la réalité ' comme c'est typiquement le cas de la Constitution des Etats-Unis ', soit tellement détaillés qu'ils en deviennent illisibles ' comme par exemple dans la Constitution autrichienne. De plus, le déloppement des moyens d'action publics donne de plus en plus d'importance aux instruments qui ne sont pas fondés sur la loi, mais sur des incitations de nature différente, notamment des financements, mais pas seulement. Or les Constitutions fédérales ne fixent habituellement qu'une liste des pouvoirs législatifs.
Il s'agissait pour la Conntion de résoudre la quadrature du cercle. Le résultat est que pour saisir toutes les dimensions du système de compétences de l'Union, il ne suffit pas de lire les articles du titre III de la première partie, qui est consacré A  ce thème. Et une fois le système compris, il faut se reporter A  la IIIe partie pour avoir des réponses détaillées A  la question de qui fait quoi et comment. FI y a néanmoins un progrès considérable ac le projet de Constitution qui, pour la première fois depuis 1985, fait un effort sérieux de présentation, alors que les textes adoptés par les CIG étaient au mieux un travail d'experts rédigé seulement pour les experts.
L'on peut A  présent batir un leau donnant une vue d'ensemble des compétences A  partir des seuls art. 11 A  16 de la Constitution.
Que les professeurs de droit européen se rassurent : ils ont encore de beaux jours devant eux pour démontrer leur originalité. Ils pourront délopper leurs propres typologies de compétences. Ils devront expliquer la portée exacte des principes fondamentaux rappelés par l'art. 9, qui essaient de formuler des notions bien élies, mais qui ne se trouvaient parfois que dans la jurisprudence de la Cour de justice, comme le principe de primauté. Enfin ils pourront explorer les possibilités et les limites d'utilisation de la clause de flexibilité de l'art. 11 ' qui reprend les principes de l'art. 308 (ex-235) du traité de Rome, en les ant aux possibilités de coopérations renforcées entre un nombre limité d'états membres (art. 43).

La simplification des instruments et procédures

Un autre exercice de clarification attendait la Conntion.
Il faut déjA  du temps pour expliquer les différences entre directis, règlements, décisions, recommandations et avis A  des citoyens qui ont plus l'habitude des lois, décrets et arrAStés de leur droit national. Les auteurs du traité de Rome avaient strictement défini ces instruments, en précisant que seuls les (rois premiers étaient obligatoires (art. 249, ex-l89). Mais depuis lors le Conseil, la Commission et le Parlement ont progressiment multiplié les instruments qu'ils utilisent pour faire fonctionner les Communautés. Et les CIG en ont ajouté toute une série d'autres, en particulier dans le cadre des deuxième et troisième piliers, mais aussi dans le domaine communautaire. Il est denu presque impossible de dresser une liste exhausti des dénominations de ces instruments et de leurs définitions.
Qui plus est, le nom d'un acte ne donne guère d'idée sur sa procédure d'adoption. Une directi donne en principe des indications relatiment précises aux états membres tout en leur laissant une marge de manœuvre pour la transcription des principes européens dans leurs lois et décrets. Mais les directis peunt AStre adoptées par le Conseil seul, par la Commission seule, par le Conseil et le Parlement ensemble ; et la décision du Conseil peut AStre prise A  l'unanimité, A  la majorité qualifiée, voire A  la majorité simple, selon les cas. A€ chaque fois il faut se reporter A  la base juridique spécifique du traité pour savoir de quoi il retourne.
Le projet de Constitution tente de mettre de l'ordre dans tout cela.
Le système adopte par la Conntion ressemble plus A  la hiérarchie des lois et règlements telle qu'on la connait dans les états membres. Il reste plus complexe, ce qui est inévile du fait mASme que l'Union n'est pas un état, mais aussi parce que la volonté de certains gournements nationaux de pouvoir saugarder leurs intérASts conduit A  donner des pouvoirs particuliers au Conseil dans certains cas.
Pour que le système soit vérilement complet, il faudra que la Cour de justice déloppe pleinement les principes qui l'amèneront A  vérifier la conformité des lois et règlements européens A  la Constitution, et celle des règlements et décisions d'exécution aux lois et règlements européens. Il faut AStre un spécialiste très exercé du contentieux européen pour remarquer que la Conntion a pris cette dimension en compte de faA§on très subtile, en assouplissant légèrement les conditions de recours des particuliers contre les actes autres que les lois et lois-cadres, lorsqu'ils ne comportent pas de décisions d'exécution (art. IIA�-270, par. 4).

Et tant d'autres innovations

Le projet de Constitution pour l'Europe a été conA§u et rédigé pour que le citoyen, après en avoir lu les deux premières parties, puisse avoir une idée assez claire de ce qu'est l'Union et de ce qu'elle fait.
Le texte supporte bien la aison ac beaucoup de Constitutions nationales, qu'elles soient anciennes comme celle des étals-Unis, ou récentes comme celles de la Finlande, de la plupart des pays d'Europe centrale ou orientale, ou des Pays-Bas.
Il n'en reste pas moins que beaucoup des dispositions du projet restent formulées de faA§on assez générale, comme dans une Constitution d'état. Cependant le principe mASme des compétences d'attribution, sur lequel l'Union continue d'AStre fondée comme l'étaient déjA  les Communautés, exige un texte beaucoup plus précis pour tous ceux qui doint l'appliquer : Parlement européen. états membres, Conseil européen et Conseil des ministres. Cour de justice, praticiens du droit de l'Union, professeurs et étudiants. Ceux-lA  devront sans cesse se référer A  la partie IH pour vérifier les détails. 11 leur faudra constamment vérifier s'ils opèrent dans un champ où les règles générales s'appliquent, ou bien s'ils ont affaire A  une exception qui confirme la règle.
Un tel exercice leur permettra de remarquer de très nombreuses autres innovations introduites par la Conntion dans son projet de texte.
Un certain nombre d'innovations apparaissent d'ailleurs dès une première lecture du projet final de la Conntion, en particulier :
' une procédure législati ordinaire, claire et équilibrée (art. III-302), qui remplace le jeu de l'oie de la codAScision ' de l'utilité d'avoir tant de parlementaires chevronnés parmi les membres de la Conntion, y compris A  la présidence ;
' la possibilité d'une initiati citoyenne (art. 46) pour inviter la Commission A  élaborer une proposition ' compromis constructif entre projet fédéraliste et méthode communautaire ;
' quelques bases juridiques noulles pour des domaines qui n'entraient pas encore dans les compétences de la Communauté ou de l'Union (embryon de politique commune de défense, art. III-2I0 et suivants ; protection civile, art. III-l84, ou coopération administrati, art. III-l85) ' continuation du projet fonctionnaliste des petits pas ;
' une allusion A  la méthode ourte de coordination (art. 14)
' renforcement de la légitimité de l'intergournementalisme ;
' un élargissement des voies de recours devant la Cour de justice (suppression des piliers, art. 270, par. 4, protocole subsidiarité)

' renforcement de l'état de droit ;

' une redéfinition de la procédure budgétaire (art. III-308 A  DI-320) ' retour aux racines du constitutionnalisme (on pense en particulier aux royaumes d'Angleterre et de France) ;

' et cœtera.

Si l'on ut bien prendre en compte les conditions de rédaction du projet, dans le cadre d'une assemblée de plus de deux cents membres, le résultat apparait A  première vue remarquablement cohérent, en particulier par rapport aux craintes que pouvaient susciter les premiers projets de textes publiés de janvier A  mai 2003, En tout état de cause, il est beaucoup plus riche et cohérent A  la fois que ne l'ont été les traités de Maastricht, d'Amsterdam et de Nice. évidemment, il va falloir s'habituer A  ne plus parler de droit communautaire, mais de droit de l'Union, et il faudra mémoriser une noulle numérotation des bases juridiques La belle affaire !