LES CONDITIONS DE LA SÛRETÉ DANS LA CONCEPTION LIBÉRALE

Si la sûreté n'avait a compter qu'ac le» deux facteurs antagonistes que sont, d'une part, la tentation de l'arbitraire, commune à tous les détenteurs du pouvoir, et d'autre part l'aspiration des hommes à la sécurité juridique, les problèmes qu'elles posent ne seraient déjà pas faciles. Mais un troisième facteur les complique encore : l'aspiration à la sécurité juridique face au pouvoir se double d'une aspiration à la sécurité matérielle face aux agressions de toute sorte. De la société, les hommes attendent qu'elle protège leur vie et leurs biens, notamment en punissant les auteurs des attentats, et ils admettent mal les carences et les échecs de l'autorité dans cette tache. Prompts à s'insurger contre l'arbitraire, ils le sont aussi, lorsqu'ils ont le sentiment que leur sécurité est compromise, à dénoncer les faiblesses de la répression, voire à tenter de se protéger eux-mêmes par une autodéfense qui risque d'aboutir à la pire anarchie. De cette réaction - qu'ils sant parfois encourager dans l'opinion en majorant l'ampleur des risques courus dans la vie quotidienne - les détenteurs du pouvoir tirent parfois argument pour justifier l'aggravation, voire l'arbitraire, de la répression, au détriment d'une authentique sûreté. Les données du problème, et l'équilibre qui les reflète, varient donc selon que la menace la plus viment ressentie dans un pays et un temps donnés est celle que fait peser sur l'individu l'arbitraire de la répression organisée, ou celle qui nait de la criminalité.
C'est la crainte de l'arbitraire qui l'emporte en France à la fin du xvine siècle. Sous la double influence de l'Angleterre, qui avait, dès 1679, institué, pour protéger l'individu contre les détentions arbitraires, la procédure efficace de l'Habeas Corpus, et du Traité des délits et des peines publié en 1764 par Cesare Beccaria, l'une et l'autre répercutées par Montesquieu et Voltaire, l'opinion devient sensible aux risques inhérents à l'aménagement défectueux de la procédure pénale, et aux pouvoirs propres que la Monarchie absolue conférait au sourain en matière répressi. Le souci de la sûreté, qui se fait jour dans la plupart des Cahiers des Etats généraux, amena l'Assemblée nationale à en dégager, dans la Déclaration des Droits de l'Homme, les éléments fondamentaux, qui demeurent la base
du droit positif.
Ces éléments, grace auxquels le libéralisme espère concilier la sécurité juridique de l'individu, et le droit de punir reconnu à toute société organisée, se dégagent des articles 7, 8 et 9 de la Déclaration. Ce sont :
- le principe de la légalité des délits et des peines, en rtu duquel seuls sont punissables les actes que la loi déclare tels, et seules peunt leur être appliquées les sanctions qu'elle prévoit pour eux ;
- le monopole de l'action répressi à l'autorité judiciaire, à l'exclusion des organes de l'exécutif ;
- l'aménagement des dirses phases de la procédure pénale sur la base de la présomption d'innocence de l'inculpé, et de toutes les garanties qui en découlent, notamment en ce qui concerne les droits de la défense.
On reconnait là les éléments fondamentaux du système libéral, tels qu'ils ont été analysés supra, t. 1, p. 139 et s. : la confiance dans la loi, « expression de la volonté générale », et la confiance dans le juge. Ce sont les bases du régime répressif qui, on l'a vu, est, par excellence, le procédé auquel le libéralisme donne la préférence pour i'aménabement des libertés (supra, t. 1, p. 201 et s.).
Bien entendu, la sûreté ainsi conçue présuppose que la loi et le juge présentent les caractères que la tradition libérale leur attache : s'agissant de la loi, la généralité (supra, t. 1, p. 147), par application du principe de l'article 6 de la Déclaration (« La loi doit être la même pour tous »), et la non-rétroactivité (art. 8 de la Déclaration : « Nul ne peut être puni qu'en rtu d'une loi élie et promulguée antérieurement au délit », supra, t. 1, p. 148) ; s'agissant du juge, son indépendance, garantie par son statut (supra, t. 1, p. 153).
Ces exigences premières de la sûreté ont été exposées dans la première partie de cet ouvrage : on n'y reviendra donc pas.
Il est nécessaire, par contre, de confronter aux principes libéraux les textes et les pratiques des régimes qui se sont succédé depuis le début du XIXe siècle : le droit positif de la sûreté doit autant à cette évolution qu'à l'idéologie qu'elle aurait dû traduire dans la réalité, et qu'elle a trop sount trahie.
La procédure d' « Habeas Corpus .. - Procédure typiquement anglaise, elle repose tout entière sur l'autorité incontestée du juge. Toute personne qui s'estime irrégulièrement détenue, ou toute personne qui lui porte intérêt, peut demander à un juge d'une juridiction supérieure d'enjoindre à celui qui en assure la garde de présenter son prisonnier devant la Cour, et de s'expliquer sur la légalité de la détention. Si celle-ci se révèle irrégulière, la Cour ordonne la mise en liberté immédiate. Le refus de aitre entraine les lourdes peines qui sanctionnent « l'outrage à la Cour » (contempt of Court). La procédure ne joue, en fait, que très exceptionnellement, sa seule existence prénant efficacement les abus. Le programme de Blois présenté par le gournement en 1978 avait prévu l'introduction en France d'une procédure de protection de la liberté individuelle inspirée de l'Habeas Corpus. L'adaptation, compte tenu des différences profondes qui séparent les systèmes juridiques français et britannique, posait des problèmes difficiles, et le projet qui avait tenté de les résoudre a été abandonné. Sur l'Habeas Corpus : Delignières, La procédure d'Habeas Corpus, 1952.

L'évolution de la sûreté

Comme tout compromis, le droit positif de la sûreté est insle : les régimes autoritaires, et les régimes libéraux eux-mêmes dans les périodes troublées, ont tendance à restreindre les garanties de la sécurité individuelle au profit de la répression, soit en réduisant ces garanties dans la procédure pénale, soit en accroissant, au détriment du juge, les pouvoirs de l'administration. D'où une évolution en dents de scie, où alternent les réformes libérales et les régressions rs l'arbitraire. Encore faut-il, dans cette évolution, distinguer plusieurs aspects.
C'est d'abord l'évolution de la procédure pénale. Ici, la ligne générale, sur la longue durée, a été longtemps ascendante : les réformes que des lois successis ont apportées au Code d'Instruction criminelle de 1810, le Code de Procédure pénale qui l'a remplacé en 1958, et la loi du 17 juillet 1970, ont progressiment atténué les rigueurs initiales au bénéfice d'une sûreté mieux comprise. Les alternances politiques des dernières années ont interrompu la continuité de cette évolution : les lois qui se sont succédé ont fait alterner les retours à la sévérité par une procédure plus rapide et plus contraignante (1. 8 février 1981), puis à la tradition libérale antérieure (1. 10 juin 1983). La rigueur a reparu ac les lois de décembre 1986. La majorité élue en 1988 l'abandonne, et c'est le libéralisme qui inspirera les projets annoncés au début de 1989 : adoption d'un nouau Code pénal, élaboré entre 1981 et 1986, en attente depuis, et préparation d'un nouau Code de Procédure pénale. Des changements considérables devraient donc marquer les années qui viennent. On voudrait espérer qu'ils mettront fin à une insilité qui compromet grament l'autorité et l'efficacité de la loi dans une matière où elle est particulièrement nécessaire.
Mais - c'est un second aspect de l'évolution - la plupart des régimes politiques qui se sont succédé ont refusé à leurs adrsaires la protection du droit pénal commun dans les périodes de crise qui jalonnent le xixe siècle, soit en créant des juridictions exceptionnelles devant lesquelles les garanties de l'inculpé sont réduites au minimum, soit in confiant à l'autorité administrati des pouvoirs exorbitants à l'encontre de la liberté individuelle.
Enfin, en marge des textes, les pratiques, et notamment les comportements de la police, ont maintenu à l'arbitraire, voire à la violence, une place que l'évolution n'a pas réussi à diminuer.
L'ANCIEN RÉGIME et la SÛRETÉ. - Les abus sount dénoncés avaient deux sources principales : la procédure criminelle qui, en dépit des quelques progrès réalisés par l'ordonnance de 1670, restait dominée par la recherche de l'au, fût-ce par la « question », c'est-à-dire la torture, et d'autre part les prérogatis du sourain : source de toute justice, il pouvait soustraire un prénu aux juridictions ordinaires, et le faire juger par un tribunal à sa discrétion. Surtout, il pouvait, par la lettre de cachet, faire incarcérer sans jugement qui il jugeait bon. En pratique, la lettre de cachet était sount sollicitée par un chef de famille contre un de ses enfants, pour inconduite ou prodigalité. Mais, si on a sount exagéré ses abus, elle n'en avait pas moins valeur de symbole de l'arbitraire royal et de l'insécurité qui en découlait.
1° La procédure pénale. - Après les réformes éphémères des assemblées révolutionnaires, le point de départ de l'évolution est le Code d'Instruction criminelle de 1810, compromis entre les principes de 1789 et l'autoritarisme napoléonien, qui faisait à celui-ci une large part. La Monarchie de Juillet, l'Empire libéral apportèrent quelques réformes libérales, mais c'est la IIIe République qui s'engagea le plus efficacement dans cette voie, la dernière manifestation de son souci de la liberté individuelle ayant été la loi du 7 février 1933. La montée des périls, à l'extérieur et à l'intérieur, allait renrser la tendance : dès 1935, la loi du 25 mars renait sur la plupart des dispositions libérales adoptées deux ans plus tôt, et la régression se poursuivit durant les années de l'avant-guerre et a fortiori sous le régime de Vichy. L'élaboration d'un nouau Code, depuis longtemps reconnue nécessaire, aboutit, ac l'ordonnance du 23 décembre 1958, à l'actuel Code de Procédure pénale. Mais les intentions libérales qui étaient à l'origine du projet ont été partiellement freinées par les circonstances. La loi du 17 juillet 1970 procède de ces mêmes intentions, celle du 2 février 1981, d'intentions inrses. Le droit positif garde le reflet de ces apports successifs et contradictoires.
C'est à propos de la sûreté que la succession rapide des politiques opposées qui caractérise les dernières années (supra, p. 16) s'est manifestée de la façon la plus spectaculaire. La volonté de donner au prénu des garanties accrues, au condamné les moyens de sa réinsertion dans la société, inspire les deux lois du 11 juillet et du 6 août 1975. Dès ce moment, pourtant, le souci d'une répression plus sévère se fait jour ac la création des quartiers de haute sécurité dans certaines prisons (d. 23 mai 1975). Il passe au premier , au point d'éliminer la tendance libérale antérieure, ac la loi du 22 nombre 1978 sur l'exécution des peines. A la doctrine qui prévalait jusque-là et qui, refusant de désespérer de l'homme, même criminel, assignait comme but à la détention le reclassement des condamnés, une conception inrse se substitue : le but de la détention n'est pas d'amender le coupable, mais de garantir la sécurité des citoyens, en retranchant de la société les délinquants et en décourageant leurs éntuels imitateurs par la peur d'une sanction aggravée. Ce revirement peut s'expliquer par la montée de la petite et moyenne délinquance et la peur qu'elle suscite : le souci de la sécurité l'emporte dans l'opinion. Il culmine ac la loi du 2 février 1981, dite « Sécurité et liberté ». Au nom de la lutte contre la violence, elle crée de nouaux délits, légalise et généralise les contrôles d'identité, accélère les procédures, aggra les peines. A l'égard des juges, suspects de laxisme, elle manifeste une défiance certaine, en limitant les possibilités que le droit leur conférait d'adaptation de la peine à la personnalité du délinquant. Un nouau revirement s'affirme ac l'arrivée de la gauche au pouvoir : l'abolition de la peine de mort en est le symbole. L,es rigueurs apportées au régime des détenus font place à un adoucissement de leur condition, la loi du 10 juin 1983 abroge, ou aménage dans un sens libéral, la loi » Sécurité et liberté ». La politique inrse triomphe dans les lois de décembre 1986. Les projets annoncés à la fin de 1988 (supra, p. 17) renrsent la tendance. On en est là, et le débat reste ourt pour réduire une délinquance qui pèse lourdement sur la vie quotidienne, entre l'action prénti et la répression pure et simple. Mais l'expérience prou que l'action répressi n'a pas à elle seule les moyens de suivre l'augmentation massi de la délinquance : la prolifération des délits, en rendant la sanction moins crédible, en atténue l'effet préntif. C'est aux causes de cette prolifération qu'une action vérilement protectrice de la sécurité doit s'attaquer. Mais c'est une tache difficile et de longue haleine.
2° Les périodes de crise et les juridictions exceptionnelles. - On a signalé (supra, t. 1, p. 161) la tendance de la quasi-totalité des régimes à se soustraire, lorsqu'ils luttent pour s'élir ou pour se défendre, au droit commun de la répression, et à renir à l'arbitraire, l'instrument principal de cette régression étant la création de juridictions exceptionnelles qui, par leur composition et leur procédure sommaire, ne sont le plus sount que des machines à condamner les opposants. Là réside l'atteinte la plus gra et la plus fréquente à la sûreté : la longue liste des juridictions exceptionnelles qui jalonnent l'histoire est de la plus cruelle monotonie.
Elle s'ouvre au lendemain de la Déclaration de 1789, par les lois de 1793 qui créent, ac le Tribunal révolutionnaire et le régime des suspects, le règne de la Terreur. Elle se poursuit ac les Cours prévôtales des premiers temps de la Restauration, les Commissions mixtes de 1852 qui, au lendemain du coup d'Etat du 2 décembre, ont pour rôle de décimer l'opposition, et les compétences exceptionnelles accordées aux conseils de guerre en 1871 pour paracher la sanglante répression de la Commune. La IIIe Répubbque marque, dans cette douloureuse série, un long entracte : si elle ne fut pas aussi scrupuleusement respectueuse de la bberté individuelle qu'on l'affirme sount, du moins n'eut-elle pas recours aux juridictions d'exception. Mais les Sections spéciales et les Cours martiales du régime de Vichy, les Cours de justice de la Libération, le Haut Tribunal militaire de 1961 et la Cour mibtaire de justice de 1962, créés pour juger les responsables des tentatis armées dirigées contre le gournement et sa politique d'émancipation de l'Algérie, prolongent la bste jusqu'à une période récente.
Toutes ces juridictions ont en commun leur caractère provisoire, en relation ac une situation politique donnée. Mais leur fréquence maintient une tradition d'arbitraire, et crée des habitudes et des mentalités qui leur survint. La Cour de sûreté de VEtat, créée par la loi du 15 janvier 1963, était-elle un moyen de mettre fin à cette tradition ou, au contraire, en assurait-elle la pérennité ? Cf., sur ce débat, supra, t. 1, p. 163. C'est la seconde analyse qui a prévalu, et la loi du 4 août 1981 a supprimé la Cour de sûreté. A la même ligne de pensée bbérale se rattache la suppression, en temps de paix et hors du territoire national, des tribunaux permanents des forces armées, considérés eux aussi comme des juridictions d'exception.
Les crimes et délits qui relevaient de la compétence de la Cour de sûreté sont désormais jugés par les juridictions de droit commun, tribunal correctionnel et cour d'assises. La règle est la même en matière mibtaire, mais la compétence pour les délits qui en relènt est, dans chaque ressort de cour d'appel, confié à un seul tribunal, doté d'une formation spécialisée ; pour les crimes, la cour d'assises ne comporte pas de jurés, mais, auprès du président, six magistrats, assesseurs. Cette dernière solution a été étendue au jugement des crimes terroristes à la suite des menaces adressées aux jurés par les complices des accusés.
3° Les interntions de l'administration dans le domaine de la sûreté. - Elles ont varié d'intensité, selon les époques, mais n'ont jamais totalement disparu.
Leur permanence a été assurée par l'article 10 du Code d'Instruction criminelle, qui donnait au préfet des pouvoirs identiques à ceux du magistrat instructeur : saisies, et même arrestations. L'article 10, largement utilisé par tous les régimes, avait été dénoncé ac véhémence par les libéraux sous le Second Empire. Mais parnus au pouvoir ac la IIIe République, ils furent, eux aussi, sensibles aux facilités qu'il donnait aux gournements, et les projets d'abrogation du texte ne purent aboutir. C'est seulement la loi du 7 février 1933 qui réalisa cette abrogation. Mais déjà, le reflux de la vague libérale s'amorçait : la loi du 25 mars 1935 rélit l'article 10, en en réduisant cependant la portée. Denu, sous cette forme, l'article 30 du Code de Procédure pénale, il fait toujours partie du droit positif.
Permanent aussi le pouvoir de décider d'un internement que confère à l'administration la loi du 30 juin 1838 sur les aliénés. Les multiples tentatis frites pour éviter les abus possibles et aussi pour adapter la loi aux transformations de la psychiatrie n'ont pu aboutir.
En dehors de l'article 10, les pouvoirs répressifs de l'administration ont sount reparu, parallèlement aux juridictions d'exception ; dans les périodes troublées ou autoritaires, elle s'est arrogé, ac ou sans texte, le droit d'arrestation, et même celui de maintenir en détention, voire de déporter les adrsaires politiques. Ainsi, sous le Premier Empire, sous la IIe République au lendemain des Journées de Juin 1848, sous le Second Empire (loi du 27 février 1858). Plus près de nous, les dirses législations exceptionnelles qui se sont succédé à partir de 1955 lors des événements d'Algérie (supra, t. 1, p. 308) ont accordé à l'exécutif les plus larges pouvoirs en matière d' « assignation à résidence », c'est-à-dire, en pratique, d'internement des suspects sans aucune garantie juridictionnelle. Si ces pouvoirs ont, depuis 1963, cessé de recevoir application, la loi du 3 avril 1955 créant l'état d'urgence (supra, t. 1, p. 305) en consacre l'existence lorsque l'état d'urgence est proclamé. D'autre part, leur long usage a créé des habitudes qui n'ont pas totalement disparu.
4° Les pratiques. - On est ici en marge du droit, et il est difficile de retracer ac certitude une évolution. Deux choses paraissent malheureusement sûres : la continuité du recours à des procédés de pure force en dehors des cas où le recours à la force est légal, et l'aggravation récente de ces abus. La continuité ne semble même pas s'être interrompue sous la IIIe République : la police, dans la lutte contre les anarchistes durant les années 1890, a utilisé les moyens les plus radicaux ; plus largement, Clemenceau, ministre de l'Intérieur en 1906, a dû rappeler à la police parisienne que les brutalités inutiles étaient interdites Quant à l'aggravation des abus, elle tient à la fois au renforcement des moyens dont dispose la police - moyens matériels et techniques psychologiques -, à un climat général de violence qui sévit dans le monde entier et n'épargne pas la France et à des recrutements insuffisamment sélectifs qui ne se sont pas accomnés à tous les niaux de la formation poussée exigée par la difficulté des taches policières. Des efforts tentent de porter remède à cette situation, tant pour la formation des cadres supérieurs que par l'élaboration d'un Code de déontologie policière (d. 18 mars 1986) qui met l'accent sur le respect de la personne en toutes circonstances.