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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Concentration du pouvoir

Concentration du pouvoir : le droit de la sociÉtÉ institutionnelle


Elle est fonction de la solidarité ressentie par les Etats. Leur penchant naturel est de saugarder leur monopole, de n'ouvrir l'organisation qu'aux Etats, de n'y pas accueillir les individus en tant que tels. D'autre part, leur objectif n'est point de constituer un pouvoir au-dessus d'eux, un gournement supra-étatique, mais le plus sount, ils entendent se borner A  la constitution d'un aréoe où coopérer A  la réalisation d'un intérASt commun. D'où leur propension A  penser l'organisation en termes de délibération plutôt qu'en termes d'exécution, A  l'envisager comme une assemblée des Etats plutôt que comme une structure gournementale. Ce n'est que si une place est faite aux individus, dans une formule intégrée dépassant les Etats, que l'on assiste A  un passage A  des techniques évoquant le pouvoir exécutif. Or, ce fait connait aujourd'hui une importance suffisante pour que, dans l'institution, le rôle de l'homme, émergeant par l'organisation A  la qualité de sujet de droit des gens, puisse AStre étudié A  côté de celui de l'Etat.



I. ' L'état dans l'organisation

L'organisation internationale procède du colloque ; elle est A  l'origine la pérennisation de la conférence diplomatique. Dans la pensée des Etats, celle-ci, ac l'organisation, devient périodique ; ils y siègent donc eux-mASmes sur pied d'égalité :
c'est la démocratie directe interétatique. Cependant, A  côté des organes pléniers, groupant tous les membres, les nécessités pratiques exigent des organes plus légers, ne comprenant que certains Etats, agissant pour le compte de l'ensemble : transposition de la démocratie représentati. Dans les uns comme dans les autres de ces organes se pose le problème du dégagement de la volonté commune, celui des modes de votation.
1. Démocratie directe et démocratie représentati interétatique. ' A) La démocratie directe réalise la confusion des gournants et des gournés. Malaisée dans l'ordre interne en raison du nombre des citoyens, elle est courante dans les organisations internationales. L'O.N.U., la plus vaste, comprenant, en 1989,160 membres (1) groupant la quasi-totalité de l'humanité en un nombre relatiment limité d'Etats. C'est la forme la plus fruste, la plus rassurante aussi pour les Etats qui espèrent ainsi préserr leur souraineté au sein mASme de leur association. Tel est le sens de l'article 2 de la Charte de l'O.N.U. : l'organisation est fondée sur le principe de l'égalité souraine de tous ses membres. La conception démocratique de J.-J- Rousseau s'expliquait par la conservation par les individus de leur liberté après la conclusion du contrat social. Il en serait de mASme des Etats après leur ratification de la Charte de l'Organisation. H s'ensuit que le sourain ne peut confier A  d'autres qu'A  lui-mASme le soin d'exprimer le bien commun. Les Etats siègent eux-mASmes dans les organes.
De mASme que, dans la formule révolutionnaire franA§aise de 1793, soucieuse de rester la plus près possible de la démocratie directe, les délégués de l'Assemblée restaient soumis au mandat impératif de l'électeur, la délégation étatique est composée non de représentants, mais d'agents liés par les instructions impératis de leurs gournements. Certes, en pratique, ces injonctions ne sont pas toujours très précises et les délégations, notamment aux Nations Unies, comprennent des personnes nombreuses, d'aptitudes et de tempéraments dirs, dont les talents peunt orienter de faA§on décisi un débat ou exercer une réelle influence dans les conrsations de couloir. Il reste qu'au moment du vote, juridiquement, seul l'Etat vote, selon la règle - un Etat, une voix -. Ce système, celui de la Diète confédérale, se retrou parfois dans tous les rouages d'une organisation ; c'est le cas de l'Organisation des Etats Américains : Conférence interaméricaine, réunion des ministres des Affaires étrangères, Conseil groupant tous les membres. Mais le plus sount, A  côté de l'organe pléniér, on constate un organe restreint, n'en comprenant que certains. B) La démocratie représentati. ' Elle marque un progrès de la cohésion des Etats. Ceux-ci admettent qu'ils constituent, par leur groupement, une entité noulle dont la volonté peut AStre exprimée par quelques-uns d'entre eux, choisis pour les représenter, de la mASme manière que, dans l'ordre interne, les citoyens groupés dans la nation désignent certains représentants pris dans son sein. C'était le cas de la S.D.N., c'est celui du Conseil de Sécurité de l'O.N.U. (15 membres), et de tous les organes restreints que l'on trou dans les institutions spécialisées. Les Etats qui y siègent doint justifier la confiance qui leur est faite par les autres, se placer au point de vue de l'intérASt général et non se considérer comme des privilégiés, pouvant faire prévaloir, grace A  ce siège dans l'organe restreint, leurs intérASts particuliers. Aussi bien une rotation est-elle assurée entre eux. Cependant, sount, le système prend un caractère aristocratique : certains Etats possèdent un siège permanent dans l'organe, soit sur la base de la Charte de l'organisation, soit A  la suite d'une élection régulièrement renoulée. Le Conseil de Sécurité compte ainsi les - Cinq Grands - (E.-U., U.R.S.S., Chine, G.-B., France), alors que les autres sont élus par l'Assemblée générale tous les deux ans. Il est en effet impossible de ne pas faire une place de choix aux Etats considérés comme les plus importants, lors de la création de l'organisation, et comme exerA§ant en fait les plus lourdes responsabilités. Pour autant, cette ic élite représentati - est tenue elle aussi, en principe, de ne se préoccuper que du bien commun. Encore qu'elle lui soit confiée A  titre permanent, la mission demeure la mASme. Sauront-us l'assurer fidèlement ? Cela est une autre affaire : les Etats, machines faites pour défendre des intérASts nationaux, auront toujours du mal A  dégager un intérASt général ou A  s'y maintenir. L'institution de conseils restreints s'explique par plusieurs considérations : élir des organes plus faciles A  réunir, les charger de certaines taches qui demandent la rapidité dans la décision (encore cependant qu'il n'y ait pas le plus sount de séparation très nette des fonctions A  l'intérieur des organisations) ; le souci d'efficacité semble déterminant s'il est vrai que délibérer est le fait de plusieurs, agir celui du petit nombre. En réalité, le calcul risque d'AStre faussé si l'on ne tient pas compte des modes de votation, vériles facteurs du dynamisme ou de la léthargie des organes collégiaux.


2. Les modes de votation. ' L'Etat est le citoyen de l'organisation, il y dispose du suffrage, mais les fortes différences existant entre les situations étatiques concrètes peunt-elles se manifester aussi dans le droit de vote ?
A) L'Etat citoyen. ' Venant du droit volontaire, les Etats sont naturellement portés A  le perpétuer au sein de l'organisation et A  n'entrer dans celles-ci qu'ac la garantie que la règle unanimitaire apporte A  leur souraineté. L'unanimité semble subordonner toute conclusion d'un débat A  l'accord de tous. Les premières organisations et notamment la S.D.N. y étaient assujetties. On a viment critiqué le droit de to qu'elle reconnait A  chacun des Etats membres et regretté la paralysie A  laquelle elle condamne le système. De fait, le vote majoritaire se déloppe aujourd'hui, et l'efficacité ou du moins la rapidité dans le fonctionnement des organes ac lui. Mais la majorité, simple pour les questions de procédure, est qualifiée ac une rigueur croissant ac l'importance des questions débattues (2/3, 3/4, 4/5). Cependant, l'exigence de l'unanimité est loin d'AStre aujourd'hui évacuée. On la trou mASme dans les organisations comme les Communautés européennes, en dépit de la solidarité étroite qui unit les Etats qui en font partie et la réputation de progressisme dont elles jouissent (1). A vrai dire, il faut voir la vérile portée de l'unanimité : elle est difficile A  réaliser et alourdit les procédures, mais elle gagne, une fois réunie, en solidité ce qu'elle a perdu en rapidité (2). Très gASnante dans les organisations nombreuses, elle est naturelle dans les groupements de quelques Etats, comme les Communautés A  douze (1), qui forment un club s'occupant de problèmes qui mordent sur le réel dans les domaines politiques et économiques. Ainsi s'explique aussi qu'en 1945, les créateurs de l'O.N.U., confirmant l'accord de Yalta entre Américains, Anglais et Soviétiques, aient bati l'organisation autour de l'entente de cinq membres permanents du Conseil de Sécurité. Celui-ci se détermine A  la majorité, mais elle doit comprendre l'unanimité des Big Fi. Les différends entre eux ne sauraient donc AStre réglés par un vote majoritaire : les grands sont dans l'O.N.U. pour arbitrer ceux des autres, non pour les leurs. L'Organisation des Nations Unies n'est point destinée A  assurer la coexistence pacifique, elle la suppose comme un postulat nécessaire. Au Conseil de Sécurité, la situation privilégiée des Cinq Grands en fait des super-représentants : leur accord est interprété par la Charte comme une définition de la volonté générale que quatre autres voix suffisent A  ratifier, solution qui, par l'égalité qu'elle pose entre la connince des grands et le bonheur de tous, voudrait placer le monde sous l'emprise d'un gournement de coalition. C'est que l'égalité, supposée dans l'ordre relationnel et pharisaïquement proclamée en dépit des constants démentis de la réalité, résiste mal au passage dans une institution où les Etats s'associent en tenant compte de leurs singularités respectis.
B) L'Etat situé (2) est ainsi nécessairement pris en considération encore qu'il soit malaisé de s'attaquer au suffrage unirsel. Apparait ici une distinction entre les organisations politiques (O.N.U., O.E.A., Conseil de l'Europe) pour lesquelles la discrimination dans la portée des voix se révèle psychologiquement impossible A  imposer aux Etats et les institutions techniques dans lesquelles on utilise fréquemment la pondération des votes. L'opposition du politique et du technique n'est pas toujours d'une utilisation facile. Mieux vaut préciser qu'alors que certaines organisations A  compétences diffuses se prAStent mal A  la pondération, chaque Etat prétendant avoir la mASme qualité A  définir l'intérASt commun, d'autres, spécialisées dans la solution d'un problème concret, font collaborer des Etats qui sont inégalement pourvus en moyens quantitatifs. Le cas est très net dans l'ordre économique : ainsi le Conseil des Ministres des Communautés européennes (C.E.C.A., Marché Commun, Euratom) vote selon un système pondéré qui consacre l'importance de l'apport de chacun. Il semblerait dès lors que, dans ces communautés plus que dans toute autre organisation, les Etats s'affrontent en situations ourtement différenciées et qu'il leur sera plus malaisé de définir un intérASt commun, autrement que par de laborieux marchandages. Mais précisément les Etats n'y sont pas seuls A  y détenir la parole : les hommes parlent et agissent A  leurs côtés.

II. ' L'individu dans l'institution

L'organisation internationale affranchit l'homme de l'emprise étatique sur trois s : comme administrateur, comme gournant, comme gourné.
1. L'homme administrateur international. ' Les organisations les plus classiques répondent au schéma organique suivant : Assemblée plénière, Conseil restreint, Secrétariat. Si les deux premiers organes sont des collèges gournementaux, le troisième, en revanche, ne groupe que des individus recrutés en principe non en qualité de délégués des Etats, mais, comme le précise la Charte des Nations Unies, A  raison de leurs - qualités de travail, de compétence et d'intégrité -. Suzanne Basdevant a la première montré le caractère international de ces fonctionnaires. Placés sous l'autorité d'un secrétaire général, ils échappent, pour leur carrière, A  leur Etat d'origine et ne relènt que de l'organisation. Ils sont ainsi internationalisés dans l'exercice de leurs fonctions. Ce régime administratif international avait déjA , A  la S.D.N., donné des résultats remarquables grace au sens coopératif élevé du personnel, déloppé par le travail en commun dans l'intérASt de la communauté des peuples. Certes, les gournements ne se résignent pas volontiers A  cette dénationalisation fonctionnelle et souhaiteraient garder la haute main sur leurs ressortissants, et l'on constate parfois certaines pressions étatiques. Cependant, l'indépendance des agents résulte de leur intégration dans un corps autonome (quoi qu'il faille respecter un certain dosage géographique, leur nomination n'est pas soumise A  leur Etat d'origine) et de l'indépendance du secrétaire général. Aux Nations Unies, il a toujours été décidé qu'il ne devrait pas AStre le ressortissant d'une grande puissance, La- Charte lui confie d'ailleurs un certain rôle politique, notamment en le chargeant d'attirer l'attention du Conseil de Sécurité sur toute affaire qui, A  son avis, pourrait mettre en danger le maintien de la paix et de la sécurité internationale. Dag Hammarksjold devait donner A  ses attributions politiques un déloppement évoquant, A  bien des égards, celles de l'homme de gournement.


2. L'homme, gournant international. ' L'avènement de l'homme au pouvoir international, d'une faA§on autonome, libéré de l'assujettissement A  l'Etat, n'a été possible que du jour où son institure a paru dépendre de sa qualification personnelle et non de son appartenance étatique. La prolifération des organisations spécialisées a donné aux techniciens une influence considérable sur les délégués gournementaux qui y siègent. Pour autant, ces techniciens ne sont pas affranchis de l'autorité de l'Etat. Plus intéressante A  cet égard est la solution de l'O.M.S. : l'Assemblée choisit 24 Etats qui, A  leur tour, désignent autant de techniciens qui composent le Conseil où ils siègent non comme délégués des Etats, mais A  titre individuel et comme mandataires de l'Assemblée tout entière. Non seulement dans l'organe restreint mais aussi dans la conférence plénière, l'Organisation Internationale du Travail comprend, A  côté des représentants des Etats, des délégués des syndicats patronaux et ouvriers, lesquels exercent un droit de vote individuel. C'est dans les institutions européennes que l'individu émerge le plus nettement soit comme technicien doté de pouvoirs juridiques réels, soit comme parlementaire exprimant une opinion publique internationale.
A) La Commission des Communautés européennes, issue de la fusion en 1967 de la Haute Autorité C.E.C.A. et des Commissions C.E.E. et Euratom, comprend, après les adhésions esnole et portugaise, 17 membres indépendants. Chacun est nommé par l'ensemble des gournements membres et n'en représente aucun A  titre exclusif. Comme le dit le traité sur la C.E.C.A. (art. 9) : ils - exercent leurs fonctions en toute indépendance dans l'intérASt général de la Communauté -. Aussi sont-ils tenus de demeurer libres de tout attachement A  l'égard des gournements ou des intérASts privés. C'est pour assurer la persistance des Etats qu'existe un Conseil de Ministres, et pour éviter le risque de technocratie, en les soumettant au contrôle de l'opinion publique, qu'est instituée une Assemblée Parlementaire Européenne, capable, par le vote d'une motion de censure, de contraindre la Commission A  démissionner. Ainsi apparait la démotechnocratie, formule tripartie qui assure l'animation de l'organisation non seulement par les Etats, mais aussi par les techniciens et les parlementaires, réalisant ainsi une articulation entre l'Etat, l'individu et la Nation.
B) Les Assemblées Européennes. ' La première fut celle du Conseil de l'Europe qui, A  côté du Comité des Ministres, groupant les 21 Etats adhérents, est composée de 177 représentants. Chaque Etat membre envoie un certain nombre de parlementaires - élus par son Parlement ou désignés selon une procédure fixée par celui-ci -. Organe parlementaire et non plus diplomatique, formé d'individus et non plus d'Etats. Certes, chaque pays y dispose d'un nombre de sièges proportionné A  sa population (nombre variant de 18 A  2), mais c'est lA  l'application d'un principe traditionnel dans le fédéralisme. L'Assemblée étant composée de représentants des peuples et non des gournements, la pondération s'y élit au niau des nations et non des Etats. D'ailleurs le vote par tASte favorise une intégration, accentuée par les traditions parlementaires mises au service d'un esprit européen. Phénomène également remarquable dans l'Assemblée Parlementaire Européenne, celle des Communautés (1), formée de députés élus au suffrage unirsel direct, depuis juin 1979. Ses 518 membres se répartissent, par affinités politiques et non par appartenance nationale, en groupes parlementaires traduisant la vitalité de familles idéologiques transnationales. Ces Assemblées qui donnent la parole non plus aux Etats, mais aux nations et aux individus qui les représentent, sont des émanations supranationales qui tendent A  forger une conscience européenne. Elles répondent A  un besoin profond : on en trou une dans l'Union de l'Europe occidentale et dans l'O.T.A.N. ; dans les Conntions de Lomé C.E.E.-A.C.P. (Afrique, Caraïbes, Pacifique) de 1975, 1979 et 1984. Citons encore les Parlements andin (1979), centre-américain (1987), latino-américain (1987). Ainsi se dégage un moyen pour l'opinion publique internationale d'apprécier l'action des Etats, un relais transnational entre gournés et gournants.


3. L'homme, gourné international. ' Comme gourné, l'individu voit .s'accentuer l'humanisation de l'ordre international grace A  l'organisation interétatique, et il a la liberté de créer lui-mASme des organisations privées.
A) L'organisation publique va de pair ac la proclamation des droits de l'homme. La Charte de l'O.N.U. affirme la liaison entre le maintien de la paix et certaines conditions politiques, économiques et sociales. Aux Nations Unies, l'Assemblée générale a voté le 10 décembre 1948 une Déclaration Unirselle des Droits de l'Homme (complétée le 20 nombre 1959 par une Déclaration des Droits de l'Enfant (1)). Ainsi ont été affirmés les droits A  la vie, A  la liberté physique, A  la justice, A  la propriété, A  la liberté de pensée, A  l'éducation, au travail, etc. Ce texte n'est assorti d'aucune sanction, mais il a facilité les débats de l'Assemblée générale sur les droits de l'homme (affaire hongroise, discrimination raciale en Union Sud-Africaine, répression chinoise au Tibet), ou l'élaboration de conntions comme celles sur le génocide adoptée le 9 décembre 1948, et celle sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, adoptée le 21 décembre 1965. Le 16 décembre 1966, les N.U. ont adopté deux pactes des droits de l'Homme définissant leur contenu et tendant A  les faire respecter. Au Conseil de l'Europe l'on est franchement passé au stade constructif. La Conntion de saugarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales préparée par l'Assemblée consultati, signée le 4 nombre 1950, rompt ac les errements de la protection diplomatique en permettant A  tout Etat de saisir la Commission Européenne des Droits de l'Homme de la méconnaissance par un autre Etat d'un des droits définis par la Conntion mASme A  l'en-contre d'un individu n'ayant pas sa nationalité. D'autre part, un droit de requASte individuelle est reconnu A  l'individu, devant le mASme organe. Saisi par un Etat ou par un particulier, celui-ci tente une conciliation et, en cas d'échec, rédige un rapport au Comité des Ministres, lequel statue sur la violation de la Conntion et sur les mesures A  prendre. Un autre organisme ' la Cour Européenne des Droits de l'Homme ' peut AStre saisi par les Etats ou par la Commission (1). Certes, le statut international de l'individu demeure encore mineur, mais une évolution décisi est en cours, comme le manifeste également l'essor des organisations privées.
B) Les organisations privées sont fort anciennes et, aujourd'hui, fort nombreuses (plus d'nn millier). Les unes sont des associations nationales A  activité internationale (dotation Carnegie) ; les autres, complètement affranchies du cadre étatique, sont internationales par leur composition comme par leur but (Croix-Rouge). La capacité juridique des premières ne fait pas de donte sur les territoires de leur création, mais, dans l'ordre international, elles butent sur l'éviction de principe des entités extra-étatiques, éviction particulièrement gra pour les secondes, dépourvues ainsi de toute capacité juridique. Aussi l'organisation interétatique est-elle nue A  leur secours. Sur la base de l'article 71 de la Charte, 692 organisations avaient été, en 1983, dotées du statut consultatif auprès du Conseil Economique et Social de l'O.N.U. et autorisées, dans certaines conditions, A  envoyer des observateurs aux séances publiques de cet organisme. Les institutions spécialisées vont parfois jusqu'A  inviter les organisations non gournementales a entreprendre des taches déterminées (1).
En exil dans la communauté des Etats, l'homme réintègre la cité internationale organisée. Il n'y trou cependant une protection effecti qu'autant que les Etats cessent d'AStre inconditionnes.





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