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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Conditionnement du pouvoir

Conditionnement du pouvoir : le droit de la sociÉtÉ institutionnelle


Le fait qu'A  l'origine de l'organisation se trouve un engagement volontaire des Etats, que ceux-ci continuent A  l'animer de l'intérieur, n'empASche que l'ordre juridique institutionnalisé tende A  opposer une limite A  la libre détermination de l'Etat. Dès que celui-ci entre dans l'organisation, il est soumis au respect des normes fondamentales, exprimées dans la charte constitutive. Mais cette hiérarchie normative se trouve ici doublée d'une hiérarchie organique, souvent encore, plus ébauchée que réellement assurée. Cette primauté des normes fondamentales du système se trouve cependant suffisamment garantie pour que, le pouvoir de l'Etat, cessant d'AStre suprASme, spontané, libertaire, souffre des limites, doive AStre accepté par l'organisation et supporte une certaine réglementation que celle-ci a la faculté de prendre pour développer les principes posés dans la Charte de base. Dans l'organisation, l'Etat est limité, accepté, réglementé.



I. ' Limitation du pouvoir de l'Etat

Une fois créée, l'organisation t de sa propre e : elle jouit d'une certaine autonomie par rapport aux Etats, elle exerce une certaine autorité A  l'égard de ses membres.
1. Autonomie de l'organisation. ' Contrairement A  l'analyse que les volontaristes firent des premières organisations internationales, celles-ci ne sont pas un simple cadre, ouvert aux discussions des gouvernements et A  la conclusion d'accords entre eux. La constitution d'une organisation entraine toujours un triple effet : 1) l'institution d'organes permanents ; 2) un partage de compétences entre les membres et les organes, partage pouvant AStre très inégal au profit des Etats ; 3) le dégagement d'une volonté propre.
A) La permanence des organes. ' Elle signifie non une actité quotidienne et ininterrompue, mais des structures dont le fonctionnement n'est point subordonné, en principe, A  une convocation et qui s'insère dans des sessions A  la périodicité régulière. Les organes collectifs intergouvernementaux se distinguent ainsi de la simple conférence diplomatique pour laquelle, de surcroit, le choix des participants soulève des problèmes politiques parfois délicats. Quant A  l'organe administratif, le secrétariat, il fonctionne effectivement de faA§on continue. Gomme l'explique Reuter : - La permanence de l'organisation n'est que la traduction de son indépendance par rapport A  ses membres ; non permanente, l'organisation reste suspendue A  la volonté des Etats pour chacun des actes qu'elle est susceptible d'assurer; permanente, elle s'affirme face aux Etats. -
B) Le partage des compétences. ' a) L'organisation ne dispose pas comme l'Etat de ce pouvoir primaire et plénier que l'on appelle la souveraineté. Elle reA§oit des Etats créateurs un certain nombre de compétences dans des domaines déterminés, afin de satisfaire un besoin internationalement ressenti. Chaumont l'explique justement par l'idée de serce public. Certes, cette finalité sera plus ou moins strictement conA§ue par la Charte de base ; c'est toujours A  cette dernière qu'il faudra se reporter, comme pour apprécier les capacités dévolues aux organes. MASme si le besoin commun est d'ordre politique (O.N.U., Conseil de l'Europe), les Etats ne s'aliènent pas A  l'institution, par un transfert intégral de compétences : ils ne reconnaissent aux organes sociétaires que des pouvoirs déterminés A  certaines fins. C'est ce que l'on appelle la règle de la spécialité, norme qui commande la capacité juridique des personnes morales, en droit interne et international. Elle entraine l'interdiction, pour les organes, d'agir vers des buts autres que ceux assignés par la Charte. Le risque de paralysie que cette règle fait courir A  l'organisation est tempéré par la nécessité de ne pas la freiner par une interprétation trop littérale des textes. Elle doit, en dépit de la spécialité posée dans ses statuts, fonctionner utilement. Pour l'as de la C.I.J. sur les réparations (en 1949), elle est censée posséder des pouvoirs - qui, s'ils ne sont pas expressément énoncés dans la Charte, sont par une conséquence nécessaire, conférés A  l'organisation en tant qu'essentiels A  l'exercice des fonctions de celle-ci. - Ainsi apparaissent des pouvoirs implicites. De cette dialectique de la spécialité et de l'effectité se dégage la notion de compétence fonctionnelle. Par elle, dans la poursuite de son objectif statutaire, l'organisation jouit d'une e propre, d'une suffisante liberté d'allure. Elle a notamment la faculté d'instituer des organes subsidiaires (Tribunal Administratif des Nations Unies) en leur conférant des attributions autres que celles que possède l'organe créateur lui-mASme, sauf A  ce qu'elles s'exercent dans le sens de la finalité de l'organisation. (As de la C.I.J. du 9-l2-l953.) Il y va en effet du respect de la répartition de compétence entre l'institution et les Etats. b) La ligne de partage est dessinée par le domaine réservé des Etats. Ainsi l'article 2, A§ 7 de la Charte des Nations Unies interdit A  l'organisation - d'intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d'un Etat - (cf. art. 15, A§ 8 du Pacte S.D.N.). Disposition systématiquement invoquée par les Etats mis en cause devant un organe des Nations Unies. Cependant, chez ces dernières, jamais l'exception n'a été sérieusement retenue. Le dynamisme de l'organisation l'a emporté, et ont été inscrites, A  l'ordre du jour de l'organe saisi, de multiples affaires, notamment en matière de décolonisation. Cela tient A  la définition très large des compétences de l'O.N.U., comme A  l'absence d'un organe juridictionnel qualifié pour déterminer la nature interne ou internationale d'une affaire. La C.I.J. est peu encline A  jouer ce rôle et la question est tranchée par des organes politiques. Dans les Communautés européennes, en revanche, la Cour de Justice se prononce sur les recours en annulation pour incompétence, olation du traité ou détournement de pouvoir, formés contre les actes de la Commission par un des Etats membres ou par le Conseil. Les Etats ayant attribué aux Communautés des compétences importantes, dans une matière très concrète, ils ont veillé A  organiser un contrôle juridictionnel qui démontre A  l'édence la talité des exécutifs communautaires.
C) La volonté propre de l'organisation résulte de ce domaine de compétence qui lui a été attribué. LA  encore l'organisation se différencie de la conférence diplomatique. Alors que celle-ci ne débouche que sur un traité interétatique, la mesure prise par l'organe est juridiquement l'expression non d'un faisceau de volontés étatiques juxtaposées, mais d'une volonté unitaire, impule A  l'organe.


En effet, dans la conférence, les actes des représentants des Etats sont attribués A  ceux-ci; dans l'organisation, il y a au contraire extraversion de leurs actes vers l'organe ; c'est A  lui qu'ils sont imputés. Le phénomène est très net lorsque la décision est prise A  la majorité simple ou qualifiée. Mais la décision unanime elle-mASme, bien que formant le cas limite, n'est point un acte conjoint des divers Etats comme le traité ; il s'agit d'une décision de l'organe ; elle interent au nom de la collectité composée, et non des membres de celle-ci. L'organe puisant dans le pacte de base une compétence qui lui appartient en propre, l'exigence de l'unanimité, certes difficile A  satisfaire, doit se réaliser selon des procédures particulières, A  l'intérieur de cet organe qui a seul qualité pour exprimer la volonté du groupe, tendue vers des finalités sociales statutairement définies. Cette volonté spécifique A  l'organisation exerce une pression plus ou moins forte sur les Etats.
2. Autorité de l'organisation A  l'égard des Etats. ' Ceux-ci admettent plus volontiers de l'organisation des conseils que des ordres. De fait on distingue recommandations et décisions.
A) Les recommandations ne lient pas en principe les Etats. La S.D.N. ne pouvait prendre de mesures plus décisives ; aujourd'hui encore elles sont la règle A  l'O.N.U. comme dans la plupart des organisations. Encore que dépourvues de toute force obligatoire, elles ne sont pas cependant privées de toute portée juridique. Elles constituent, comme le dit Virally, - une intation A  observer un comportement déterminé -. Elles sont d'ailleurs souvent acceptées : recommandation du Conseil de Sécurité pour l'intervention des Nations Unies en Corée, de l'Assemblée générale dans l'affaire de Suez. La recommandation fournit un titre juridique A  l'Etat qui l'accepte et qui agit sur son fondement. On peut, en poussant l'analyse, faire une triple classification :
1) Les recommandations simples : d'an point de vue strictement juridique, l'Etat conserve A  leur égard une complète liberté. Il n'empAScbe que la recommandation existe et exprime l'opinion de l'organisation et peut, formulée en déclaration A  l'Assemblée générale des N.U., prétendre constater un principe politico-juridique, obligatoire aux yeux de la forte majorité qui le proclame, et se charger de sa force contraignante.
2) Les recommandations contrôlées comportent un certain élément obligatoire : celui pour l'Etat qui ne les exécute pas de motiver son refus. Le Comité des Ministres dn Conseil de l'Europe peut ainsi inter les gouvernements A  lui faire connaitre la suite donnée par eux A  ses recommandations.
3) Les recommandations de résultat, prévues par des traités sur les Communautés européennes lient les Etats quant au résultat A  atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant A  la forme et aux moyens. On est alors très près de la décision.
B) Les" décisions ne sont pas aussi rares qu'on pourrait le croire, mais la plupart concernent le fonctionnement interne de l'organisation : approbation du budget pour l'Assemblée plénière, règlement intérieur fixant la procédure suie par l'organe. Cependant, A  l'égard des membres, des décisions obligatoires sont prévues dans le cadre des Nations Unies et dans les Communautés.
1) Le chapitre VII de la Charte confère au Conseil de Sécurité un vérile pouvoir déterminateur pour lutter contre l'agression. Celui-ci, s'il la constate, peut prendre des mesures que les Etats membres, par l'article 25, se sont engagés A  exécuter.
En fait, l'exercice de ce pouvoir a été empASché par le veto. D'autre part, l'article 94 affirme le caractère obligatoire des arrASts de la C.I.J.
2) Le pouvoir de décision est reconnu aux Communautés européennes. On s'y trouve en présence de traités-cadres qui laissent A  la Commission et au Conseil une fonction législative destinée A  permettre leur application effective.
Aussi bien deux domaines illustrent ce pouvoir de décision dans les organisations : celui de l'admission des nouveaux membres, dans l'ordre procédural, et celui de ses implications sur l'élaboration normative, ainsi nettement libérée des traditions contractualistes des traités.


II. ' Acceptation de l'Etat par l'organisation



C'est A  une décision de celle-ci qu'il doit son entrée.

La constitution d'un nouvel Etat ou d'un nouveau gouvernement suscite dans l'ordre relationnel des réactions désordonnées, certains Etats reconnaissant le nouveau partenaire, d'autres s'y refusant. Dès lors que l'on se trouve dans une société organisée, une telle relatité n'est plus concevable. A l'anarchie des reconnaissances doit se substituer l'acceptation collective du nouveau membre dans l'organisation : si l'apparition d'un Etat nouveau est un phénomène naturel et spontané, la qualité de membre ne l'est pas. Il faut, pour y prétendre, remplir certaines conditions posées par la charte de base et qui doivent AStre estimées satisfaites par l'organisation.
La.primauté des normes statutaires impose d'y demeurer fidèle une fois entré, sauf A  s'en retirer ou A  courir le risque d'AStre expulsé.
A) La distinction entre organisations ouvertes et organisations exclusives traduit une différence de régime dans les exigences mises par les traités constitutifs A  l'accession d'un nouveau membre. Cette opposition ambiguA« ne recouvre point exactement celle des organisations universelles et des organisations régionales. L'O.E.A. est en principe ouverte A  tous les Etats du continent américain. En revanche, tous les Etats européens n'ont pas un droit égal A  entrer au Conseil de l'Europe. Si les conditions géographiques, objectivement incontesles, sont déterminantes, on dira que l'organisation est ouverte A  l'échelle de la région. La distinction réside donc essentiellement dans le caractère objectif ou subjectif des conditions imposées par le Traité A  l'entrée des nouveaux membres : si elle est subordonnée A  des conditions de fond (nature démocratique de son gouvernement) et si elles-mASmes sont restrictivement interprétées par l'organisation, celle-ci sera considérée comme fermée. En fait, les chartes cumulent souvent les critères objectifs et subjectifs et la pratique montre diverses situations qui vont du forum (type O.N.U.) au club (Communautés européennes). Ainsi peut-on, dans le cadre d'une organisation, édifier une notion de la légitimité politique que la disparité des éthiques, dans la société relationnelle, rendait inaccessible. Alors il faudra aux autorités qui demandent A  entrer dans le système, non seulement qu'elles gouvernent effectivement, mais encore qu'elles satisfassent A  l'idéologie proclamée par lui (le Conseil de l'Europe, attaché A  la démocratie représentative et libérale, refuse l'Esne franquiste comme la Yougoslae). Dans un organisme comme l'O.N.U., l'éthique démocratique très imprécise permet l'entrée des Etats les plus dissemblables politiquement comme le rejet de la candidature du gouvernement de la République Populaire de Chine, puis son admission en 1972. A défaut d'une idéologie cohérente, l'O.N.U. dispose d'une procédure rigoureuse. L'admission y a lieu A  la suite d'un vote A  la majorité des 2/3 de l'Assemblée générale sur recommandation du Conseil de Sécurité. Tant qu'elle fut entièrement dominée par le club des Cinq Grands, l'entrée de nouveaux membres fut fort ralentie par le marchandage entre Occidentaux et Soétiques. Lorsque, A  la faveur du dégel qui suit la mort de Staline, on put procéder en 1955 A  l'admission en bloc de 16 Etats, 0 dent acquis par la suite que l'accession de toute collectité A  l'indépendance aboutirait quasi automatiquement A  son entrée A  l'O.N.U., dont le vote semble ainsi authentifier la régularité du nouvel Etat. B) La primauté des normes constitutives impose aux membres d'y demeurer fidèles une fois entrés, sauf A  se retirer de l'organisation ou A  AStre expulsés. Alors qu'A  la S.D.N. le droit de retrait était admis, la sécession n'est pas formellement prévue par la Charte; cependant l'Indonésie s'est retirée en 1965 de l'Organisation. Un membre pourrait AStre suspendu ou exclu A  titre de sanction de son comportement international ; depuis 1974, l'Union sud-africaine est privée du droit de participer aux débats de l'Assemblée générale. A l'O.E.A., l'orientation internationale du régime cubain est apparue comme une déation sérieuse A  l'égard de la doctrine politique du système interaméricain. Cependant les Etats américains répugnent A  faire intervenir l'organisation dans les affaires intérieures et n'ont pu voter (janer 1962) que la suspension des actités de Cuba au sein de l'O.E.A. A la vérité, c'est A  l'intérieur de l'organisation qu'un Etat suspect sera encore le plus A  mASme d'AStre réglementé.



III. ' Réglementation dn pouvoir de l'Etat

L'Etat, dans l'organisation, cesse d'AStre libertaire : son comportement est désonnais orienté :


1) l'organisation aménage le droit conventionnel ;

2) elle exerce elle-mASme un pouvoir réglementaire.
1. L'aménagement dn droit conventionnel porte non seulement sur les techniques mais aussi sur le fond des compétences conventionnelles des Etats membres.
A) Au technique :
a) L'organisation favorise le développement des mécanismes d'élaboration collective des conventions que nous avons remarquées dans l'ordre relationnel. L'Assemblée générale de l'O.N.U., l'Assemblée Consultative du Conseil de l'Europe adoptent des textes selon des procédures de type parlementaire et non plus diplomatique. Tous les membres, quelle que soit la suite qu'ils ensagent de donner au projet de convention lorsqu'il sera présenté A  leur ratification, peuvent participer A  la discussion et A  la préparation d'un texte dont l'adoption par l'organe aura lieu A  la majorité.
b) Cette procédure est utilisée également en dehors de l'organisation dans des conférences de codification tenues sous ses auspices. Reprenant une initiative de la S.D.N., les Nations Unies ont entrepris de faire codifier certaines matières du droit des gens. L'Assemblée générale a confié A  la Commission du Droit international, organe spécialisé, composé de juristes éminents, le soin de déterminer ces matières et de préparer des propositions de conventions. Des conférences se sont tenues A  Genève en 1958 (droit de la mer), A  Vienne en 1961, 63, 68-69, 77-78, 1983 (statuts diplomatique, consulaire, droit des traités, succession d'Etats en matière de traités, succession d'Etat en matière de biens, archives et dettes d'Etat). Ensemble complété par la Conv. du 21 mars 1986 sur les traités entre Etats et organisations internationales ou entre ces dernières.
c) Elies dans l'organisation ou simplement sous son égide, les conventions demeurent soumises A  ratification. Cependant A  l'Organisation Internationale du Travail, elles doivent AStre soumises, dans l'année qui suit la clôture de la session de la Conférence Internationale du Travail, par chaque gouvernement A  l'organe législatif de leur pays respectif.
dj Enfin, l'organisation assure la publication des traités. DéjA , dans le dessein de mettre un terme A  la diplomatie secrète, le Pacte de la S.D.N. refusait toute validité aux engagements non enregistrés au secrétariat. Sans aller jusqu'A  une sanction aussi rigoureuse, la pratique, consacrée aujourd'hui par l'article 102 de la Charte des Nations Unies, interdit d'invoquer l'accord devant un organe de l'organisation. Les recueils des traités sont publiés par le secrétariat de l'O.N.U. La publicité des accords permet notamment A  l'organisation de vérifier le comportement international de ses membres.
B) Par leur entrée dans l'organisation, les Etats voient limiter leur liberté conventionnelle : ils ne peuvent pas conclure d'accord méconnaissant la charte de base, et sur l'application de celle-ci l'organisation exerce un certain contrôle.
a) La supériorité hiérarchique de la Charte des Nations Unies sur les traités conclus par les membres est affirmée formellement par l'article 103 : - En cas de conflit entre les obligations des membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront. -


b) L'application de la Convention créant l'organisation laisse le plus souvent, aux Etats signataires eux-mASmes, le soin de poursuivre les objectifs qu'elle leur assigne. A défaut du pouvoir d'administrer directement la mise en œuvre du Traité, les organisations exercent sur les gouvernements un contrôle allant, selon le degré d'autorité qui leur est attribué, de la demande de renseignements A  la constatation des infractions et mASme A  l'application de sanctions (Contrôle du Bureau International sur les Conventions du Travail).
c) Les organisations internationales ont dès lors un pouvoir d'interprétation des conventions qui est exercé par les organes collégiaux, par les secrétariats, voire, plus rarement, par un organe juridictionnel. Par ce pouvoir, les organisations participent de faA§on non négligeable au dynamisme des conventions, A  leur résion.
d) Dans l'ordre relationnel, le volontarisme étatique risque d'aboutir A  des impasses, un signataire revendiquant, l'autre refusant de réser l'accord.
L'intervention de l'organisation semble devoir renouveler le problème :
1) Face an droit conventionnel général, elle pourrait, en tant qu'autorité sinon supérieure du moins extérieure aux parties, faciliter l'adaptation des accords affectés par l'évolution des circonstances. Le Pacte (art. 19) autorisait l'Assemblée de la S.D.N. A  inter ses membres A  procéder A  un nouvel examen des traités devenus inapplicables. Cette disposition ne connut pourtant aucune application. La Charte ne prévoit aucun article spécifique A  cet égard : le problème ne pourrait AStre aperA§u que dans le cadre général de l'action de l'O.N.U. en vue de maintenir la paix. Les Etats refusent de conférer A  l'organisation un droit de regard trop poussé sur l'exercice de leurs compétences conventionnelles. En revanche, ils lui laissent plus de liberté A  l'égard de sa propre Charte constitutive.
2) Celle-ci prévoit-elle-mASme les procédures de sa résion, selon le mécanisme traditionnel, symétrique A  celui de sa création. Cependant, sans recourir a ce système purement interétatique, l'organisation, du seul fait de son fonctionnement et de l'interprétation qu'elle a de ses pouvoirs implicites, parent en pratique A  s'évader des présions originaires de ses créateurs. Ce développement de la charte de base revASt une réelle importance, notamment aux Nations Unies (résolution Union pour la Paix de 1950) (1) et plus nettement encore dans les Communautés européennes : C.E.E. et Euratom ayant reA§u le pouvoir de modifier leurs traités constitutifs par voie réglementaire.
2. Le pouvoir réglementaire. ' Dans l'exercice de leur volonté propre, les organisations internationales prennent des dispositions de portée générale. Celles-ci ne résultent plus alors d'un accord de type conventionnel, mais bel et bien d'un acte réglementaire, existant juridiquement, dès son émission par l'organe compétent, encore que sa force obligatoire ne soit pas toujours égale. Seule une organisation subordinatrice disposerait d'un pouvoir législatif s'imposant aux Etats et se substituant A  leur treaty making potoer. Une telle compétence semble donc devoir AStre tout A  fait exceptionnelle, la plupart des organisations se bornant A  promouvoir la coopération entre leurs membres. Cependant, mASme ces dernières exercent dans certains domaines un pouvoir de réglementation s'imposant A  leurs membres. Il y a lieu d'élir les distinctions suivantes :
1) Les règlements fonctionnels concernant les objectifs de l'organisation. Ceux-ci sont en principe poursuis par les membres sous la coordination de l'institution, mais elle-mASme prend des délibérations d'ordre essentiellement technique, réglementant par exemple la nagation aérienne (O.A.C.I.), ou la protection sanitaire (O.M.S.). Un tel règlement s'applique A  tous les membres, sauf refus motivé de l'Etat qui tient A  s'y soustraire. Dans les Communautés européennes, spécialement dans la C.E.E. et l'Euratom, une vérile fonction législative est confiée au Conseil qui statue sans avoir A  passer par les conditions que le droit interne des Etats impose A  la mise en œuvre des engagements internationaux. C'est dans l'exercice de ces pouvoirs que les Communautés prennent ce que l'on pourrait appeler des règlements de développement par lesquels elles assurent l'application dynamique et évolutive du traité de base.
2) Les règlements organiques posent les règles de procédure des organes, le statut des fonctionnaires, les dispositions budgétaires. Leur portée obligatoire ne fait pas de doute. Les textes financiers ont pourtant des implications politiques ; certains Etats refusent de participer A  des dépenses jugées par eux inopportunes ou irrégulières. La C.I.J., par un as du 20 juillet 1962, n'en a pas moins estimé tenus de participer au financement des opérations légalement décidées par la majorité, les membres qui ne les avaient pas approuvées. Les interventions de l'O.N.U. au Moyen-Orient et au Congo avaient suscité des réserves de la part de nombreux Etats qui avaient refusé dès lors d'acquitter leur quote-part des frais entrainés par ces opérations. L'as de la Cour, en mASme temps qu'il démontre le conditionnement des Etats, apporte A  l'organisation un soutien non négligeable dans sa fonction de pacification de l'ordre international.





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