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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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La modification des traités (art. 39-4i de la convention de vienne)

La modification des traités (art. 39-4i de la convention de vienne) : Droit pénal


' Sur le de la terminologie, on notera que les expressions - révisions -, - modifications - ou - amendements - recouvrent la mASme réalité et peuvent AStre employées l'une pour l'autre.



' La modification des traités constitue l'un des problèmes les plus importants mais aussi des plus délicats pour l'ordre international ; A  savoir l'ajustement des traités et de leur contenu A  la réalité et aux besoins changeants de la société internationale. Ce - changement pacifique - (peaceful change) est particulièrement difficile A  réaliser dans l'ordre international qui ne dispose pas, comme l'ordre interne, d'un - législateur centralisé - compétent et A  mASme de modifier et adapter la législation en fonction des besoins et désirs de la communauté nationale.

' Pour la première fois dans l'histoire, le pacte de la S.D.N. avait abordé cette question et prévoyait, dans certains cas limités, la possibilité de réviser les traités. L'article 19 disposait en effet que : - L'Assemblée (pouvait), de temps A  autre, inviter les membres de la Société A  procéder A  un nouvel examen des traités devenus inapplicables ainsi que des situations internationales dont le maintien pourrait mettre en péril la paix du monde -. Cette disposition tomba rapidement en désuétude et fut privée de tout effet. Ainsi, en 1925-l929, la Chine demanda en vain la révision des - traités inégaux - qui lui avaient été imposés pendant tout le xixe siècle par la Russie et les puissances occidentales.

' La Charte de l'O.N.U. devait suivre une approche plus prudente encore. L'article 14 donne en effet le pouvoir A  l'Assemblée générale de - recommander les mesures propres A  assurer l'ajustement pacifique de toute situation, quelle qu'en soit l'origine, qui lui semble de nature A  nuire au bien général ou A  compromettre les relations amicales entre nations - Cette disposition, pourtant timide, n'eut pas plus de succès que la précédente et pour les mASmes raisons : craintes d'une insilité dans les relations conventionnelles internationales, risques de frapper de précarité de nombreux traités, dangers de voir des Etats tentés de remettre en cause par ce biais des traités leur imposant des obligations A  leur avis devenues trop lourdes A  remplir

' Enfin, A  titre général, on notera que la matière n'est pas exempte de paradoxe, voire de contradiction : alors que la procédure de révision des traités demeure fondée sur le consensualisme, sur la libre volonté des Etats, afin de respecter leur souveraineté, en revanche les effets de ces révisions sont parfois drastiques dans la mesure où elles vont pouvoir s'imposer A  toutes les parties contractantes, y compris aux - minoritaires -

1 ' Les procédures de révision des traités.

a) Le principe fondamental : l'interdiction des révisions unilatérales.

' Il s'agit lA  d'un principe coutumier qui a été formellement reconnu comme tel par le Traité de Londres du 13 mars 1871 relatif A  la démilitarisation de la Mer Noire. Celle-ci avait été organisée par le Traité de Paris du 30 mars 1856. Or, le 31 octobre 1870, le ministre russe des Affaires étrangères envoyait une note aux parties contractantes du Traité de 1856 pour leur signifier que la Russie entendait mettre fin unilatéralement A  ce régime de démilitarisation. Devant les fermes protestations émises par les autres parties contractantes, une conférence se tint A  Londres en janvier 1871 qui, si elle donna satisfaction sur le fond A  la Russie, n'en rappela pas moins ce principe essentiel du droit international que la révision d'un traité ne peut se faire qu'A  l'amiable par accord entre les parties contractantes. - C'est un principe essentiel de droit international, affirma solennellement la Conférence de Londres, qu'aucune puissance ne peut s'affranchir des obligations d'un traité, ni modifier ses dispositions, autrement qu'avec l'assentiment des parties contractantes obtenu au moyen d'un consentement amical -.

b) Les révisions formelles.

' Ses modalités sont, en général, prévues par le menu dans les clauses finales des traités. Elles en précisent les conditions de forme (initiatives, organes compétents pour se prononcer sur la demande de révision, délais) et de fond (dispositions soumises ou non A  révision, mécanismes d'adoption, entrée en vigueur, effets). Ici, le problème essentiel ' pour les traités multilatéraux bien entendu ' est celui relatif aux conditions de prise des décisions nécessaires pour que l'amendement soit adopté : il a bien évidemment une incidence directe sur les effets de la révision A  l'égard des parties contractantes.
Deux systèmes sont ici possibles : la révision A  l'unanimité ou seulement A  la majorité des parties contractantes.


I. ' L'obligation d'unanimité.


' On est ici en présence d'une obligation classique qui ne connaissait pas d'exception dans un passé pas si lointain. La révision d'un traité nécessitait alors l'accord de toutes les parties contractantes afin de respecter leur souveraineté s'exprimant par leur consentement exprès A  AStre liées. Cette obligation qui relevait d'une conception exclusivement volontariste du droit international a prévalu pendant longtemps et l'on en rencontre encore des traces ' bien qu'atténuées ' de nos jours.



' Cette obligation d'unanimité est toujours exigée pour réviser des traités de nature politique, militaire ou instituant des intégrations régionales (il en va ainsi pour les dispositions du Pacte atlantique de 1949 ou du Pacte de Varsovie de 1955 ou du Traité de Rome de 1957). L'unanimité peut aussi AStre requise lorsqu'il s'agit de modifier certaines dispositions particulièrement importantes d'un traité (voir par exemple l'article XXVIII b des Statuts du FJM.I. qui énu-mère les dispositions qui ne peuvent AStre amendées qu'A  l'unanimité). Ou encore, l'unanimité de certains Etats seulement peut AStre exigée : tel est le système retenu par la Charte de l'O.N.U. qui rend obligatoire l'accord des - cinq membres permanents - pour toute révision ou amendement (voir les articles 108 et 109). (Il est A  noter que le Pacte de la S.D.N. retenait une solution différente : l'article 26 prévoyait que chaque membre de la Société était libre de ne pas accepter un amendement éventuel, mais si celui-ci était adopté A  la majorité requise, un tel Etat cessait ipso facto de faire partie de la Société).


II. ' Les révisions majoritaires.


' On est ici en présence d'un phénomène contemporain qui s'est révélé inévile. Sa nécessité est due tout d'abord A  l'élargissement de la société internationale qui a vu une prolifération du nombre des Etats, ce qui rend d'autant plus improbable ' ou difficile ' l'obtention de l'accord de tous. Ensuite, il existe de nouvelles techniques d'élaboration des traités au sein de conférences ou d'organisations internationales prévoyant l'adoption du texte A  la majorité (en général, une majorité qualifiée élevée : 2/3 ou 3/4 des participants) et cela en raison de la multiplicité des Etats et de leur hétérogénéité. Dès lors, en application du principe du parallélisme des formes, la révision du traité peut ' et parfois doit ' se faire dans les mASmes conditions.

' La révision majoritaire est maintenant la règle générale dans l'ordre international, au moins - universel -. Elle est en effet présente aussi bien dans la Charte de l'O.N.U. (art. 108 et 109) que dans les traités constitutifs des quinze institutions - spécialisées - qui constituent la - famille des Nations Unies - ' notamment au sein des organisations internationales économiques où les prises de décision s'effectuent selon un système de pondération des voix ' F.M.I. ou Banque Mondiale (voir infra, nA° 616). Cette procédure majoritaire de révision des traités, sans doute inévile, entraine des incidences sérieuses A  l'égard des parties contractantes - minoritaires - (voir infra, nA° 422 et s.).

c) Les révisions implicites : la pratique ultérieure {subséquente) des Etats.

' La C.D.I. avait proposé dans son projet sur le droit des traités que ceux-ci puissent AStre révisés d'une manière implicite, en fonction de la pratique suivie par les parties contractantes. Cette proposition ne fut pas retenue lors de la Conférence de Vienne, les participants ayant craint de légitimer ainsi une pratique qui pourrait se révéler dangereuse pour la silité des liens contractuels ; la majorité des pays qui adoptèrent cette position voulurent aussi sauvegarder le droit de contrôle de leurs autorités nationales constitutionnellement compétentes pour engager l'Etat sur le international et apprécier les obligations internationales de l'Etat telles qu'elles pourraient résulter d'un amendement aux traités concernés.

' Pourtant, la pratique internationale reconnait bien cette possibilité de modification des termes d'un traité A  la suite du comportement ultérieur des parties contractantes en appliquant les dispositions d'une - certaine - manière. Non seulement la pratique subséquente des parties contractantes sert A  interpréter les termes peu clairs d'un traité (voir supra, nA° 374 et s.), mais elle est aussi susceptible de les modifier en mASme temps qu'elle crée une situation de - forclusion - ' ou - estoppel - ' qui empASche la partie contractante considérée de revenir sur un engagement donné dans un sens ainsi éclairé (voir infra, nA° 565 et s.).

' Dans l'affaire souvent citée du - Temple de Préah-Vihéar -, la Cour attacha la plus grande importance A  la pratique suivie par le Siam (Thaïlande) et arriva A  la conclusion que, par son comportement constant, ce pays avait conforté le titre du Cambodge sur les parcelles territoriales faisant l'objet du litige.

' Dans l'arbitrage du 22 janvier 1964 entre les Etats-Unis et la France relatif A  - l'interprétation de l'accord aérien du 27 mars 1946 -, les arbitres donnèrent le plus grand poids A  la pratique ultérieure des parties contractantes. - Une telle conduite, affirma la sentence, peut en effet entrer en ligne de compte non pas simplement comme un moyen utile aux fins d'interprétation de l'accord, mais comme quelque chose de plus : A  savoir comme source possible d'une modification ultérieure découlant de certains actes ou de certaines attitudes et touchant la situation juridique des parties et les droits que chacune d'elles pourrait légitimement faire valoir - (R.G.D.I.P. 1965.246).



' Ce refus de la Conférence de Vienne de 1969 d'admettre la pratique ultérieure des parties comme technique éventuelle de modification des traités d'une manière - implicite - est déconcertant dans la mesure où il était loisible de considérer cette méthode comme étant déjA  de droit positif. Ce refus est également paradoxal si l'on considère que la pratique ultérieure a été expressément retenue comme l'un des moyens d'interprétation des traités (voir supra, nA° 374 et s.).
Il convient en outre de signaler dès maintenant qu'une coutume peut fort bien modifier une règle conventionnelle pré-existante : ainsi, dans son avis Consultatif sur la Namibie de 1971, la CIJ devait admettre une modification coutumière des dispositions de la Charte de l'O.N.U. concernant les conditions d'adoption des résolutions du Conseil de Sécurité en estimant que l'abstention d'un membre permanent n'était pas contraire A  l'exigence d'un - vote affirmatif - posée par l'Article 27, alinéa 3 de la Charte (voir infra, nA° 664).

d) Les révisions limitées A  certaines parties contractantes.

' L'article 41 de la Convention de Vienne prévoit expressément la possibilité de révisions limitées A  certaines parties contractantes seulement. Tout ici est matière de volonté de ces dernières.

' Au cas où le traité en cause aurait prévu une telle possibilité, le principe demeure que les modifications apportées ne sauraient lier que les parties contractantes qui y auraient consenti et ne sauraient affecter les droits et obligations des autres parties contractantes. La règle - pacta tertiis - joue pleinement dans une telle hypothèse. Cette situation n'est pas A  confondre avec celle des révisions - majoritaires - qui peuvent parfois s'imposer A  toutes les parties contractantes (voir infra, nA° 422 et s.). Ces - révisions partielles - constituent, comme les - réserves - (voir supra, nA° 312 et s.), un nouvel exemple de la divisibilité des traités, du morcellement des liens juridiques élis par un mASme traité entre les diverses parties contractantes. Cependant, alors que dans le cas des - réserves -, ce morcellement s'expliquait par le désir d'assurer au traité en cause l'audience la plus large aux dépens de sa - qualité intrinsèque -. ici la préoccupation est autre : ces révisions partielles relèvent du désir d'un certain nombre de pays ' peut-AStre minoritaires ' d'améliorer les dispositions conventionnelles en ce qui les concerne.

2 ' Les effets de la révision.

' En principe, les révisions ne lient que les Etats qui les ont acceptées, explicitement ou implicitement. Aucune difficulté particulière ne se pose si l'entrée en vigueur de la révision est soumise A  l'accord de toutes les parties contractantes. Il n'en va plus de mASme en cas d'application de la règle - majoritaire -. Deux systèmes sont alors envisageables : soit les Etats - minoritaires - ne se trouvent pas liés par le nouveau texte amendé du traité et le régime juridique institué se trouve fractionné ; soit la révision va avoir valeur obligatoire pour toutes les parties contractantes, y compris les - minoritaires -.

a) L'inopposabilité de la révision aux - minoritaires -.

' Telle est la solution classique, conforme A  la souveraineté des Etats et au principe consensualiste selon lequel un Etat ne saurait AStre hé qu'en vertu d'un acte émanant de sa seule volonté. Dès lors, la révision ne lie que les parties contractantes qui y ont souscrit dans les formes requises. Il en résultera un fractionnement des liens contractuels élis par le traité : les parties contractantes ne seront pas soumises au mASme régime juridique, certaines n'étant tenues que par le texte initial du traité, d'autres par sa version modifiée ultérieurement. Telle est la situation qui existe pour les parties contractantes du G.A.T.T. par exemple ; inutile de dire que, dans une telle hypothèse, il devient souvent extrASmement difficile d'apprécier la portée exacte d'un traité et de savoir - qui est lié par quoi -.
En bref, toutes proportions gardées, on se trouve devant un autre exemple de - divisibilité - des traités qui n'est pas sans rappeler celui des - réserves -. Dans de telles hypothèses, le régime juridique créé par le traité en cause connaitra - plusieurs vitesses -.


b) L'opposabilité de la révision aux - minoritaires -.


' Dans le passé, une telle éventualité apparaissait comme inacceple. Pourtant ce fut la C.P.J.I. qui montra la voie dans l'affaire - Oscar Chinn - qui opposa la Belgique A  la Grande-Bretagne en 1934. Elle admit en effet que la Convention de Saint-Germain de 1919 ait pu modifier l'Acte général de Berlin - erga omnes -, c'est-A -dire mASme A  l'égard des Etats qui avaient la qualité de parties contractantes en 1885 et qui ne l'avaient plus en 1919. Si elle avait suivi l'approche traditionnelle, la Cour aurait dû reconnaitre que la Convention de Saint-Germain de 1919 ne liait que les Etats qui y étaient parties contractantes et demeurait sans effet A  l'égard de ceux qui ne l'étaient pas et entendaient s'en tenir aux dispositions de l'Acte général de Berlin de 1885. Cette position - en flèche - de la Cour suscita de vives controverses A  l'époque ; elle justifia d'ailleurs les critiques que lui adressèrent les juges minoritaires dans leurs opinions dissidentes (Ser. A/B, nA° 63).



' Maintenant, cette situation devient de plus en plus fréquente. Son explication est identique A  celle qui préside A  l'existence de - traités objectifs - (voir supra, nA° 392 et s.) s'imposant A  tous en dépit du principe consensualiste. On est lA  en présence d'une vérile - législation internationale - qui, en raison de son importance, doit s'imposer A  tous, - minoritaires - inclus.
Ceci étant, deux systèmes sont possibles A  l'égard des - minoritaires -, soit l'opposabilité - partielle -, ce qui est le cas le plus fréquent, soit l'opposabilité - totale -, ce qui demeure très exceptionnel.

I. ' L'opposabilité - partielle -.

' Une telle solution est prévue par les Chartes constitutives des organisations internationales techniques A  portée universelle. Les révisions du traité constitutif, une fois qu'elles sont entrées en vigueur A  la suite de leur approbation par la majorité requise, deviennent obligatoires pour tous les pays membres, y compris les minoritaires. Cependant, il existe une - soupape de sûreté - qui permet de parler de l'opposabilité seulement - partielle - de ces amendements : le droit de retrait de l'organisation dont bénéficient les - minoritaires -. Ce droit de retrait de l'organisation concernée constitue la sauvegarde ultime de la souveraineté et de l'autonomie du consentement des pays de la minorité. Mais, force est de constater qu'il s'agit lA  d'une satisfaction bien théorique : les pays - minoritaires - n'ont en effet que le choix fort délicat entre le retrait de l'organisation avec la perte de tous les avantages que cela entraine et la renonciation A  leurs conceptions politiques et juridiques en la matière. Dès lors, il n'est pas sur prenant que, placés devant une telle alternative, les Etats préfèrent rester dans l'organisation pour continuer A  bénéficier de ses services, quitte A  se trouver liés par des dispositions nouvelles sans ou mASme contre leur consentement. De plus, ce faisant, les Etats ne respecteront pas leurs obligations constitutionnelles internes dans la mesure où, par exemple, l'autorisation du Parlement est requise avant que l'Etat ne puisse valablement s'engager sur le international (pour une application récente A  la France, lors du deuxième amendement aux Statuts du Fonds Monétaire International entré en vigueur le 1er avril 1978, voir D. Carreau, note in R.G.D.I.P. 1979.209). Dans sa décision du 29 avril 1978 ' D. 1979.451, note L. Hamon ' le Conseil constitutionnel n'y vit rien A  redire estimant que cette conséquence découlait de la ratification initiale par la France des Statuts du F.M.I. (voir aussi supra, nA° 401).

II. ' L'opposabilité - totale -.

' Dans cette hypothèse, les Etats minoritaires se trouvent dans l'obligation d'accepter les révisions de la Charte constitutive de l'organisation et cela sans possibilité d'exercer un droit de retrait. Tel est le système retenu ' le seul A  notre connaissance ' par la Charte de l'O.N.U. Lorsque les révisions et amendements (art. 108 et 109) entrent en vigueur après avoir été définitivement acceptés par les deux tiers des pays membres (y compris les cinq membres - permanents - du Conseil de Sécurité), les nouvelles dispositions deviennent alors opposables A  tous les autres membres des Nations Unies. Ceux-ci ne disposent pas de la possibilité de se retirer de l'organisation, le droit de retrait de l'O.N.U. ayant été expressément exclu afin de ne pas affaiblir l'organisation mondiale ainsi que l'avait clairement montré le précédent facheux de la S.D.N. Toutefois, il convient de signaler que, pour une partie de la doctrine, le seul cas où un Etat serait juridiquement fondé A  se retirer de l'O.N.U. serait celui où une modification aurait été apportée A  la Charte et qu'il refuserait de reconnaitre comme obligatoire. Non seulement une telle analyse n'est pas conforme A  la lettre mASme de la Charte, mais elle est aussi contraire A  son esprit et A  la reconnaissance de l'existence - objective - erga omnes, de l'O.N.U. par la Cour internationale de justice ( A  ce propos F. Dehousse, Le droit de retrait aux Nations Unies, RBDI 1965, p. 30 et 1966, p. 8).





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