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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Quatre parties distinctes par leur contenu, leur origine et leur élaboration

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Le projet remis au Conseil européen de Thessalonique le 20 juin 2003 est un texte court, maniable et lisible, composé d'un préambule et de 59 articles, auxquels s'ajoutent la IIe partie (Charte des droits fondamentaux), composée d'un préambule et de 54 articles, et deux protocoles comportant respectiment 6 et 8 points.


D'un point de vue quantitatif, le projet soutient parfaitement la aison ac la Constitution franA§aise de 1958 : 89 articles, plus les 17 articles de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et les 16 alinéas du préambule de la Constitution de 1946. La loi fondamentale allemande compte 179 articles, dont 19 consacrés aux droits fondamentaux, et 5 articles de la Constitution de Weimar, encore en vigueur, s'y ajoutent. La Constitution autrichienne quant A  elle est composée d'un ensemble de 6 lois constitutionnelles ' sans compter la loi portant adhésion A  l'Union européenne ' dont la principale ne compte pas moins de 200 articles ; de plus, un très grand nombre de ces articles correspondent en longueur A  un chapitre entier du projet de Constitution pour l'Europe.
Les deux parties ont été conA§ues pour AStre A  la fois aussi lisibles et exactes que possibles, deux caractères qui ne sont pas toujours compatibles. Bien que la lecture de ces deux parties puisse donner une bonne idée au non-spécialiste de ce qu'est l'Union européenne, celles-ci n'auraient pas suffi A  délimiter clairement les pouvoirs des institutions de l'Union, en particulier par rapport aux pouvoirs qui continuent d'appartenir en propre aux états membres. Leurs dispositions n'auraient pas non plus permis de fixer clairement tous les droits et obligations que les citoyens et résidents des états membres ainsi que leurs entreprises, associations tirent de la Constitution de l'Union.

Le prix de la clarification : 464 articles au lieu de 432
étant donné les contraintes auxquelles devait faire face la Conntion, le texte final adopté le 18 juillet reste de proportion raisonnable, malgré un total de 464 articles, auxquels s'ajoutent 5 protocoles. Il s'agissait tout de mASme de remplacer, sans en dénaturer le contenu, les 317 articles du traité instituant la Communauté européenne et les 63 articles du traité instituant l'Union européenne (en tenant compte des révisons successis), ainsi que les 54 articles de la Charte des droits fondamentaux, - proclamée - par les institutions de l'Union bien que sans valeur contraignante. Ceci sans compter les protocoles.
Une augmentation de 30 articles seulement est en réalité un succès. Cela correspond A  l'adjonction d'un bon nombre de dispositions inédites, dont la plupart ont justement pour fonction de clarifier un texte complexe, et dont d'autres introduisent des innovations institutionnelles ou des bases juridiques noulles pour l'action de l'Union. Or la Conntion n'a utilisé aucun des artifices de rédaction courants, y compris dans certaines Constitutions nationales, comme la fusion de plusieurs articles en un seul, ensuite redécoupé en sections.
De plus, l'ensemble du texte est réordonné de faA§on beaucoup plus logique que les textes précédents. Ac les traités de Rome et de Maastricht, certaines dispositions institutionnelles uraient dans l'un des traités et d'autres dans un autre. Il fallait lire le traité sur l'Union pour savoir comment le traité instituant la Communauté pouvait AStre révisé et, qui plus est, il n'était pas rare que l'on puisse repérer des contradictions entre une disposition du traité sur l'Union, et une autre qui lui correspondait dans le traité instituant la Communauté.


Les dispositions constitutionnelles : première partie

La présentation de la première partie contient toute une série d'indices destinés A  faire comprendre au lecteur qu'il s'agit lA  de la Constitution ac un grand C de l'Europe unie :
' contrairement aux trois autres parties, elle ne porte pas de titre, car tout autre titre que Constitution aurait été inapproprié ;
' ses articles sont numérotés de 1 A  59, sans que les numéros d'articles soient précédés d'un chiffre romain, alors que la numérotation des trois autres parties est distincte (II-l A  II-54, puis III-l A  III-341,puisIV-l A IV-l0);
' la plupart des formulations sont noulles et ont été longuement débattues aussi bien dans les groupes de travail que dans les réunions du Praesidium et en séance plénière ; ce fut le cas aussi bien pour les éléments inédits du point de vue juridique que pour mettre noir sur blanc des principes non écrits qui avaient été dégagés par la Cour de justice ;
' l'ordonnancement des neuf litres qui composent la première partie est guidé par deux soucis complémentaires, d'ordre didactique et d'ordre juridique : il s'agissait de faire comprendre ce que fait l'Union (ou ce qu'elle peut faire), avant de présenter les institutions et les procédures qui lui permettent d'agir ; il fallait aussi poser les principes qui devront guider les institutions dans la mise en œuvre et l'interprétation de la Constitution, en faisant passer autant que possible la citoyenneté au premier , avant l'action économique qui a dominé l'intégration européenne pendant cinquante ans.
Les traités communautaires, depuis la CECA, étaient fondes sur la fixation d'objectifs, comme en témoigne en particulier l'art. 3 du traité instituant la Communauté européenne. Mais les valeurs communes de l'Union n'avaient jamais été définies, alors mASme que l'expression ure depuis 1992 dans l'art. 11 (ex-J-l) du traité sur l'Union et depuis 1997 dans l'art. 16 du traité instituant la Communauté.
La première partie de la Constitution reprend les objectifs des deux traités en les condensant et en les déloppant, de faA§on A  y inclure le respect de principes qui ne pouvaient pas urer dans l'art. 2 (Valeurs) soit pour des raisons de style, soit du fait des contraintes dues au lien entre cet article et l'art. 58 ' qui permet de suspendre les droits d'un Etat membre.


L'origine des valeurs, principes et objectifs du projet de Constitution est triple : une partie d'entre eux urait déjA  dans les traités de Rome et de Maastricht de faA§on explicite, une partie se retrouvait dans la jurisprudence de la Cour de justice ou parfois dans des textes de droit dérivé, adoptés sur la base des traités. Certains enfin ont été exprimés pour la première fois dans le cadre des travaux de la Conntion.
Les débats au sein de la Conntion ont été parfois houleux : l'appréciation de ce qui doit ou non AStre considéré comme une valeur commune est un acte hautement subjectif, conditionné par des cultures qui varient selon les pays, les milieux et l'expérience de la coopération entre Etats européens. L'impact des formulations retenues par le projet dépendra très largement de l'usage qu'en feront les institutions et notamment la Cour de justice.
Le texte du projet, et en particulier cette première partie, doit donc AStre apprécié d'un double point de vue : celui d'une Constitution qui se ut écrite pour le citoyen, et celui d'un traité qui a pour ambition de consolider les acquis des traités qu'il remplace.


La Charte des droits fondamentaux : deuxième partie

La deuxième partie a une origine très différente de la première. C'est le texte qui avait été - solennellement proclamé - A  Nice en décembre 2000. Un an après, le mandat de Laeken était clair : - D faut ensuite se demander si la Charte des droits fondamentaux doit AStre intégrée dans le traité de base et se poser la question de l'adhésion de la Communauté européenne A  la Conntion européenne des droits de l'homme. - Il n'était donc pas question de réécrire un texte qui avait fait l'objet non seulement d'un travail approfondi, mais surtout de très difficiles compromis. Le texte n'avait d'ailleurs fini par AStre accepté par ses opposants que grace A  l'assurance que la Charte de 2000 ne serait pas juridiquement contraignante avant plus ample réflexion. Quelle que soit l'opinion que l'on a de tel ou tel article de la Charte, ou encore de son ensemble, il faut comprendre que pour la Conntion de 2002-2003, le texte était A  prendre ou A  laisser. Dès lors le mandat de Laeken se décomposait en trois questions.
La première question, et la plus facile A  résoudre, était de savoir si l'Union devait pouvoir adhérer A  la Conntion européenne des droits de l'homme (CEDH). qui lie déjA  tous ses états membres. La Cour de justice avait estimé, dans un avis rendu en 1996, que le traité instituant la Communauté ne permettait pas une telle adhésion. Une éntuelle adhésion de l'Union A  la CEDH devait donc-AStre prévue explicitement. C'est chose faite ac l'art. 7 du projet. Il ne s'agit que d'une autorisation, car avant de pouvoir AStre appliquée A  l'Union, qui n'est pas un Etat, la CEDH devra d'abord AStre modifiée, ac le consentement de tous les états membres du Conseil de l'Europe (45 en 2003, dont la Russie et le Vatican). Cela laisse tout le temps nécessaire aux juristes pour imaginer les mécanismes et règles qui permettront une coordination harmonieuse du droit et des institutions de la CEDH ac ceux de l'Union.
La deuxième question était de savoir si oui ou non la Charte devait avoir valeur juridique obligatoire. Les gournements qui s'opposaient A  cette solution au moment du sommet de Nice n'ont pas vérilement changé d'avis, mais la dynamique de la Conntion a été telle qu'il leur serait désormais très difficile de s'opposer A  un vœu partagé par un nombre écrasant de conntionnels, qui ne manqueraient pas de mobiliser les médias sur le thème du manque d'esprit démocratique de ces gournements. La partie n'était pas gagnée d'avance, car les critiques de tout bord n'avaient pas manqué contre la Charte, et notamment de la part d'unirsitaires qui n'en appréciaient pas la formulation ou craignaient qu'elle ne vienne plutôt empAScher de noulles avancées de la jurisprudence de la Cour.
Le groupe de travail chargé d'examiner la question n'eut pourtant pas de peine A  trour un consensus en faur de la solution la plus conforme au principe de transparence. La Charte va donc avoir valeur obligatoire. Les - clauses horizontales - des art. 11-52 et 11-53. auxquelles le Royaume-Uni tenait absolument et qui ne peunt passionner que les juristes, ne changeront rien A  l'affaire : elles ne font qu'exprimer noir sur blanc les conséquences de la logique juridique. Quant A  la référence bizarre aux explications données par le Praesidium de la précédente Conntion, résultat d'un combat d'arrière-garde du gournement britannique, sa principale conséquence est d'alourdir le style du préambule que la Conntion de 1999-2000 avait rédigé ac tant de soin.
La troisième question était de savoir si la Charte devait AStre incorporée dans le texte mASme de la Constitution et A  quel endroit, ou bien urer A  part dans un protocole. LA  encore il y eut une conjonction entre les représentants de gournements opposés au contenu de la Charte et un certain nombre d'experts prompts A  souligner les problèmes de présentation que créerait la répétition de la garantie de certains droits dans un mASme texte, mais A  des endroits différents. Le choix d'incorporer le texte dans la Constitution en tant que deuxième partie fut longtemps différé, sans doute afin d'éviter que prétexte ne soit pris pour remettre en cause le principe de sa valeur contraignante. Mais lorsque le Praesidium fit ce choix au printemps 2003. il paraissait évident que la Constitution ' désormais longue ' serait incomplète sans la Charte, ce qui permit la présentation au sommet de Thessalonique d'un projet garantissant les droits et élissant la séparation des pouvoirs.



La consolidation des bases juridiques et des dispositions institutionnelles détaillées : troisième partie
La troisième partie du projet ' Les politiques et le fonctionnement de l'Union ' n'était pas encore prASte lors du Conseil de Thessalonique du 20 juin. MASme si elle l'avait été, la présidence de la Conntion aurait bien fait d'en différer la présentation, car tous les commentateurs auraient immédiatement insisté sur ses 341 articles et sa complexité, pour railler le projet de Constitution.
Le Conseil européen de décembre 2001 avait demandé A  la Conntion de - réfléchir A  un éntuel réaménagement des traités -. Après réflexion approfondie dans le cadre du groupe de travail 111 Personnalité juridique et du Praesidium, la Conntion a fait les choix sollicités par le mandat de Laeken, qui posait trois questions.
1A°) - Faut-il faire une distinction entre un traité de base et les autres dispositions des traités ?- La réponse est positi : les dispositions de base sont dans la première partie, les autres dans la troisième et la quatrième. L'intérASt de la distinction n'est pas seulement d'ordre didactique, il est également d'ordre juridique : les dispositions de la troisième partie doint AStre appliquées A  la lumière de l'ensemble des deux premières parties, ce qui est susceptible d'en modifier l'interprétation rs une appréciation moins strictement fondée sur l'économique.
2A°) - Cette distinction doit-elle AStre concrétisée par une scission des textes ? - Un rapport de l'Institut unirsitaire européen (IUE) A  la Commission en mai 2000 avait choisi la scission en deux textes : un traité fondamental (par allusion A  la dénomination de loi fondamentale) et un deuxième traité. Cette solution avait A  l'époque l'avantage de démontrer la faisabilité d'une réorganisation des traités dans une optique citoyenne. Mais on pouvait avoir beaucoup de doutes sur le bien-fondé de pousser la logique jusqu'A  avoir deux traités distincts, ce qui va finalement A  rencontre de l'idée de simplification. C'est manifestement le raisonnement qu'a retenu la Conntion : distinction entre dispositions fondamentales et dispositions techniques, mais sans scission des textes.
3A°) - Cela peut-il conduire A  faire une distinction entre les procédures de modification et de ratification pour le traité de base et les autres dispositions des traités ? - La mASme question avait été esquivée par le rapport de l'IUE. Deux types de critères permettent de distinguer l'importance des dispositions des traités. Le critère de l'importance citoyenne et symbolique permet de séparer sans trop de difficultés les principes de leurs dispositions d'application. Mais il y a d'autres critères, liés A  la délimitation des pouvoirs entre Union et états membres. Le choix entre vote A  la majorité qualifiée ou unanimité est manifestement une disposition d'ordre technique, mais aussi fondamentale pour les pouvoirs des états. Les critères de ce type auraient conduit A  des découes complexes A  l'intérieur de la plupart des articles des traités de Rome et de Maastricht. Travail harassant et de nature aussi politique que technique, car certaines bases juridiques sont considérées comme fondamentales pour certains états, et pas pour d'autres. Un tel travail ne pouvait pas AStre délégué A  des experts, il aurait pu occuper la Conntion A  temps plein et sept jours sur sept pendant tous ses travaux, et le résultat n'aurait sans doute été ni élégant ni mASme lisible.
La troisième partie du projet ne fait pas que reprendre le contenu technique des traités de Rome et de Maastricht. Elle les réordonne également d'une faA§on susceptible de donner une idée plus précise, A  la lecture de la le des matières, de ce que peut faire l'Union. La réorganisation suit deux logiques complémentaires A  l'égard des politiques de l'Union : elle essaye d'aller du plus important au moins important en termes d'intensité d'action de l'Union, et d'autre part, elle essaie de mettre au premier la préoccupation citoyenne, lA  où le traité de Rome mettait au premier le marché. C'est particulièrement visible en ce qui concerne le marché intérieur.
La troisième partie ne se contente pas de reproduire tels quels les anciens textes en les réorganisant, elle comprend toute une série de changements :
' les articles sont presque tous réécrits en partie, pour tirer les conséquences de la noulle classification des instruments et procédures, exposée dans la première partie du projet ;
' un grand nombre d'articles sont entièrement réécrits, remplacés ou complétés par de noulles dispositions, pour intégrer les propositions des groupes de travail et cercles de réflexion de la Conntion, en vue d'une amélioration du fonctionnement de l'Union et de ses institutions ;
' plusieurs bases juridiques noulles sont insérées dans le projet, pour assurer un fondement solide A  des politiques que les états membres et la Commission avaient déjA  commencé A  délopper ; de ce point de vue, la troisième partie du projet de Constitution ressemble fort A  l'Acte unique européen, ainsi qu'aux traités de Maastricht, d'Amsterdam et de Nice.

Les dispositions générales et finales : quatrième partie
Toutes les Constitutions, ainsi que les traités internationaux, contiennent des dispositions générales et finales. Certaines dispositions du projet de Constitution sont typiques d'un traité international, comme la définition du champ d'application dans l'espace (art. IV-4) et dans le temps (art. 1V-9), et ne se retrount normalement pas dans une Constitution. D'autres appartiennent A  une catégorie qui peut urer aussi bien dans un traité que dans une Constitution, et concernent le statut mASme du texte : son entrée en vigueur (art. 1V-8), les conditions de sa révision (art. IV-7), le cas échéant des dispositions transitoires, lorsqu'un nouau texte en remplace un ancien (art. 1V-2 et IV-3), ou précisant la valeur juridique d'actes connexes (art. 1V-6), et le régime linguistique, en cas de plurilinguisme (art. IV-l0).


Les différences entre les dispositions générales et finales du projet de Constitution et celles des traités de Rome et de Maastricht sont assez peu importantes. Les dispositions sont au total beaucoup plus brès, mais ceci est dû au fait que le travail de réorganisation a conduit ici également A  déplacer des articles ou des morceaux d'articles A  un endroit du texte où leur présence paraissait plus logique. Au lieu d'une grande partie fourre-tout comme précédemment, on a de vériles dispositions finales.
Deux dispositions particulièrement importantes faisaient problème et ont donné lieu A  d'intenses discussions tout au long des travaux de la Conntion : les art. IV-7 et IV-8 relatifs A  l'entrée en vigueur et A  la révision du traité ou de la Constitution. Finalement c'est la prudence qui l'a emporté sur l'audace, et les deux articles, malgré des innovations intéressantes, ne constituent pas une rupture par rapport A  la tradition des traités antérieurs.
Restait A  mettre une cerise sur le gateau : les dispositions relatis aux symboles (art. IV-l) ont été suggérées par certains membres de la Conntion après le sommet de Thessalonique, et c'est pourquoi il était trop tard pour les intégrer dans la première partie, où cet article se trourait mieux placé.

Les protocoles et déclarations annexés au projet de Constitution
Il est fréquent que les traités internationaux ou les Constitutions soient flanqués d'autres textes, qui vont particulièrement loin dans le détail et déureraient de ce fait le texte principal, mais auxquels leurs auteurs souhaitent donner la mASme force obligatoire. La tradition la plus fréquente en matière de traités internationaux, et particulièrement dans le cadre de l'intégration européenne, est de les dénommer protocoles.
La présence de tels textes complémentaires était inévile si l'on voulait un projet de Constitution A  peu près homogène, mais le terme protocole rappelle par trop qu'il s'agit techniquement d'un traité. En l'espèce, la Conntion n'a pas abusé du procédé, contrairement aux Conférences intergournementales de Maastricht et d'Amsterdam en particulier.
Les deux premiers protocoles ont tout A  fait la nature d'une loi organique et sont l'expression de certaines des innovations importantes adoptées par la Conntion. Ils sont d'ailleurs destinés A  remplacer des protocoles adoptés en mASme temps que le traité d'Amsterdam en 1997.
Le troisième est le produit caractéristique des compromis de dernière minute, qui caractérisent les Conférences intergournementales, et qui ont été nécessaires début juin 2003 pour faire passer la pilule des innovations institutionnelles auprès de certains gournements réticents, en particulier ceux de l'Esne et de la Pologne. Il s'agit de dispositions transitoires destinées A  denir entièrement caduques le I" nombre 2009.
Le quatrième protocole a aussi la nature d'une disposition transitoire, mais sans que l'on puisse savoir quelle en sera la durée de vie. Il s'agit de mettre en place un embryon de gournement économique sans aucun pouvoir spécifique, en l'attente d'une part que tous les Etats membres de l'Union aient adopté l'euro, et d'autre part que l'ensemble de ces gournements acceptent l'idée d'un gournement économique, partenaire institutionnel de la Banque centrale européenne pour la conduite d'une politique économique. Mais cette idée est loin de faire l'objet d'un consensus.
Le cinquième protocole n'est pas A  proprement parler une annexe de la Constitution elle-mASme, mais d'un texte révisant le traité instituant I'Euratom. D avait été envisagé d'intégrer les dispositions de ce traité dans la Constitution (d'ailleurs par le biais d'un protocole), mais l'opposition des Verts A  un traité qui leur paraissait contraire A  une bonne politique de l'environnement conduisit A  adopter une solution plus simple, consistant A  laisser subsister Euratom comme organisation indépendante, ayant des liens particuliers ac l'Union et les mASmes états membres. Vu l'objet réduit d'EiiRATOM au début du xxi' siècle, il y a peu A  redire A  cette solution.
Les déclarations, peu nombreuses également par rapport au produit habituel des Conférences intergoumementales, ne sont pas destinées A  produire d'effets juridiques. Elles sont toutes trois très importantes, fruit de compromis difficilement élaborés, et méritent d'AStre étudiées en mASme temps que les dispositions auxquelles elles se rapportent. C'est en particulier le cas de la dernière déclaration, qui pourrait un jour permettre la transformation du traité en Constitution.







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