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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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La gestion des services publics

La gestion des services publics : Droit administratif




La gestion des services publics
Les structures de gestion des services publics se sont considérablement diversifiées depuis le début du xxc siècle : leur évolution est le corollaire de la diversification des activités assumées par l'Administration. Le prétendu age d'or de la définition organique du service public n'a sans doute jamais existé. Les -activités d'intérASt général gérées par une personne publique- ont toujours plus ou moins coexisté avec des modes de gestion partiellement privatisés. Il est exact, en revanche, que la régie (A§ 1) a perdu de son importance au profit de la concession (A§ 2), de l'élissement public (A§ 3) ou mASme de la gestion des services publics par des organismes pris ou de droit pri en dehors du système de la concession (A§ 4). L'avantage recherché dans cette diversification des procédés est l'efficacité par la souplesse, notamment, par l'autonomie relative des personnes morales responsables du service public25.



1 ' La régie

Ce procédé consiste en une exploitation d'un service public directement par l'Administration. D'une certaine manière, la régie constitue le mode normal de gestion des services publics. Il parait, en effet, logique que, dès l'instant où l'intérASt général exige qu'une activité soit prise en charge par l'état ou une collectivité décentralisée, ceux-ci l'assument directement : la responsabilité qu'entraine la gestion d'un service public vis-A -vis de la collectivité des citoyens revient bien A  l'Administration. C'est pourquoi la régie a dominé pendant longtemps et s'applique encore aux grands services publics comme la défense nationale, le fisc, les postes et télécommunications ' sans oublier la police En outre, elle s'articule parfois avec d'autres modes de gestion : par exemple, pour l'enseignement, les administrations centrales ont pour relais des élissements publics (lycées, universités).
Dans la régie, les personnes publiques territoriales dirigent le service et en assurent le fonctionnement au moyen de leurs biens et agents. Autrement dit, le service ne constitue pas une personne juridique distincte de la collectivité publique de rattachement : il n'a pas qualité pour agir en justice ou contracter directement, il ne possède pas d'indépendance financière (intégration au budget de la collectivité) et les mécanismes du pouvoir hiérarchique lui sont applicables. Les régies ne sont pas toutes administratives; certaines sont industrielles et commerciales : l'Imprimerie nationale, les Monnaies et médailles, les manufactures de Sèvres et des Gobelins, les ateliers de l'Armée (arsenaux)26
Toutefois, les inconnients du procédé ont conduit A  l'aménager. C'est ainsi que la nécessité d'assouplir les règles financières publiques a amené l'institution de budgets annexes au budget de l'état (par exemple, pour les P. et T.). De mASme, au niveau des collectivités locales, des variantes de la régie classique la rapprochent nettement d'autres modes de gestion, au prix d'une dénaturation juridique : régies dotées de l'autonomie financière, régies intéressées, régies personnalisées.
' Les régies dotées de l'autonomie financière : Dans une commune par exemple, les responsables de la gestion du service restent sous la direction du conseil municipal et du maire, mais il existe un budget qui, voté par le conseil municipal, est distinct du budget communal, les ressources étant les taxes versées par les usagers27.
' Les régies intéressées : L'Administration confie, dans ce cas, l'exploitation d'un service A  une personne prie qui est intéressée financièrement aux résultats de la gestion, le plus souvent au moyen de primes. Mais la personne publique reste engagée financièrement, et supporte éventuellement les pertes. Ce procédé ressemble beaucoup A  la concession dans la mesure où un contrat fixe les modalités de gestion du service.
' Les régies personnalisées : Les organes administratifs de gestion sont dotés de la personnalité morale : institution d'une certaine autonomie juridique (pouvoirs de décision) et financière (budget et patrimoine). En réalité, ces régies personnalisées sont très ables A  des élissements publics.


2 ' L'élissement public


Dans ce cas l'exécution du service public est confiée A  une personne publique détachée de la collectivité territoriale intéressée28.


3 ' La concession


Procédé original et assez surprenant puisqu'il transfère la gestion d'une activité publique A  des organismes pris, la concession s'explique par le contexte historique de son apparition. En effet, l'Administration, A  l'époque libérale, ne se mASle pas aux activités industrielles ou commerciales. Lorsque, par nécessité, elle assume, malgré tout, une activité de cette nature, elle le fait sans s'engager elle-mASme directement : elle confie l'exploitation du service A  une personne prie par voie de contrat. D'ailleurs jusqu'au début du XXe siècle, la pratique administrative ne connait guère que les concessions de travaux publics29 ou les concessions d'utilisation du domaine public (sans exploitation d'un service) comme les concessions de voirie alors que, plus récemment, travaux publics, occupation du domaine public, et exécution d'un service public s'agrègent, peu A  peu, dans des opérations complexes30.




A ' LE SCHéMA CLASSIQUE DE LA CONCESSION

L'utilisation de la concession sous-entend l'existence d'un service public, et, en particulier, d'un service public industriel ou commercial. Par hypothèse, c'est celui-ci qui constitue la raison d'AStre de la concession (avec laquelle on ne doit donc pas confondre des contrats de fournitures de biens ou de prestations de services).
Un contrat est A  la base du système. L'Administration concédante a le libre choix du concessionnaire. La convention est assortie d'un cahier des charges qui est un acte mixte. En effet, aux clauses contractuelles qui résultent d'un rile accord entre les parties et qui concernent essentiellement les aspects financiers et la durée de la concession s'ajoutent des clauses réglementaires que l'Administration concédante impose au concessionnaire quant A  l'organisation et au fonctionnement du service. L'Administration a la possibilité d'insérer des clauses destinées A  protéger le concessionnaire, notamment vis-A -vis des entreprises concurrentes.
La caractéristique essentielle de la concession concerne les rapports des acteurs : le concédant, le concessionnaire, les usagers. L'exploitation du service est aux risques et périls du concessionnaire. Mais si l'Administration est ainsi A  l'abri des aléas commerciaux, elle conserve la direction de l'activité. Sans doute cet équilibre est-il la raison du succès de ce procédé. La situation n'est plus aussi simple32, mais le principal critère de la concession demeure bien, dans la plupart des cas, le mode de rémunération du concessionnaire : il s'agit des redevances versées par les usagers (conformément A  un tarif fixé dans la convention). Mais l'influence de faits nouveaux entrainant un déséquilibre financier peut nécessiter une indemnisation du concessionnaire et les jurisprudences du fait du prince et de l'imprévision33 s'appliquent en cette matière.
Les exigences de la mission d'intérASt général entrainent l'institution de contrôles administratifs et la nécessité, pour le concessionnaire, de respecter les principes du service public (égalité, continuité, adapilité34). L'Administration dispose d'un pouvoir de sanction en cas de faute du concessionnaire. Toutefois celui-ci bénéficie de certains privilèges de puissance publique : droits divers (occupation du domaine public, expropriation, etc.) et, éventuellement, monopole d'exploitation. Au total, le rôle directif de l'Administration reste limité : la gestion interne du service reflète l'absence d'engagement des collectivités publiques et la liberté du gestionnaire. Le fonctionnement du service repose sur des règles de droit pri (personnels, contrats avec d'autres personnes pries, litiges, compilité, etc.). Le concessionnaire gère son affaire comme tout entrepreneur pri. Et, enfin, si, en cas de défection du concessionnaire, les usagers comme le concédant peuvent saisir le juge du contrat, seul celui-ci a le pouvoir de prononcer la déchéance du concessionnaire, c'est-A -dire la résiliation de la convention (contrairement A  ce qui se passe pour les autres contrats administratifs).


B ' L'éVOLUTION DE LA CONCESSION

En premier lieu, la concession est utilisée pour l'exploitation non plus seulement de services industriels et commerciaux mais aussi de services administratifs. Ainsi la loi du 31 décembre 1970 sur la réforme hospitalière a-t-elle prévu que les élissements d'hospitalisation pris peuvent conclure avec l'état des contrats de concession pour l'exécution du service public hospitalier. De mASme, si les autoroutes constituent un service public administratif, leur construction et leur entretien ne sont pas moins confiés A  des sociétés concessionnaires.


En second lieu, la concession de services publics est accordée A  des organismes publics, alors que sa logique implique que le concessionnaire soit une société prie (ou une société d'économie mixte). Tel est le cas d'E. D. F. et de G. D. F., qui, élissements publics, sont néanmoins concessionnaires de services nationaux.
En troisième lieu, la concession s'est peu A  peu transformée dans son aménagement interne par l'élissement d'une rile solidarité financière entre la collectivité concédante et le concessionnaire. Autrement dit, la prise en charge des risques commerciaux par le concessionnaire s'est considérablement atténuée, quand elle n'a pas complètement disparu. Par des moyens directs ou indirects, l'Administration s'engage financièrement dans l'opération, en attribuant des subventions, des garanties (d'emprunts, par exemple), et, en contrepartie, en participant aux bénéfices. Ces mécanismes ont été utilisés pour les concessions d'autoroutes ou de mise en valeur régionale35. En réalité, cette évolution vers une intervention financière de la collectivité publique était pratiquement inévile, étant donné l'ampleur des investissements nécessités par les grands services publics. De mASme, la politique tarifaire des services publics implique une collaboration financière, car le gestionnaire ne peut supporter seul les conséquences de bas tarifs. Cette évolution rapproche la concession de la régie : l'adaptation du droit aux nécessités matérielles ou politiques se fait de manière empirique et les frontières entre catégories juridiques en sont d'autant plus incertaines.
En quatrième lieu, la concession a une sœur jumelle qui est l'affermage. Dans ce mode de gestion, les frais d'équipement originels sont supportés par la collectivité publique ; le fermier assure l'exploitation du service; sa rémunération repose sur les redevances payées par les usagers mais il verse lui-mASme A  l'Administration une contribution A  l'amortissement des frais initiaux. Ce procédé est loin d'AStre secondaire : il a connu un très large développement et tend A  prendre une place plus importante que la concession dans la gestion des services publics locaux. Il présente le double avantage de permettre A  des collectivités publiques de tirer un revenu des équipements qu'elles ont construits ou aménagés et A  des entreprises pries d'exécuter une mission d'intérASt général sans AStre écrasées par de trop lourds investissements36.

4 ' La gestion des services publics par des organismes pris (en dehors de la concession)

L'état et les autres collectivités publiques assument aujourd'hui de nombreux services publics par organismes pris interposés. Nécessité imposée par l'accroissement considérable des besoins collectifs (activités pries devenues services publics), ou volonté d'un certain désengagement de l'Administration, ce phénomène a des fondements multiples. Certains textes prévoient directement que des organismes A  statut pri gèrent des services publics. Tel est le cas de la Sécurité sociale (sous la réserve des caisses nationales qui sont des élissements publics), du service public hospitalier ou de l'enseignement. En dehors d'un texte exprès, la jurisprudence assigne parfois A  un organisme pri une -mission de service public-.
Les organismes pris gérant des services publics ont des statuts divers. Il peut s'agir d'associations de la loi de 1901, de groupements mutualistes, ou de sociétés (sociétés A  capital entièrement public mais régies par la législation sur les sociétés commerciales, sociétés d'économie mixte qui réalisent un mélange de divers capitaux publics et de capitaux pris dans des proportions extrASmement variables, enfin sociétés A  capital entièrement pri37).





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