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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Ce qui change : une constitution dans la tradition des lumières

Ce qui change : une constitution dans la tradition des lumières : une constitution européenne pour quoi faire?


Ce qui change : une constitution dans la tradition des lumières
La garantie des droits est assurée


Toutes les Constitutions des Etats membres de l'Union, de même que celles des Étals candidats, contiennent sous une forme ou une autre une déclaration des droits fondamentaux. C'est même le cas au Royaume-Uni. qui n'a pas de Constitution écrite, mais où ce rôle est joué par le Bill of Rights de 1689. La Conntion européenne de saugarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales de 1950 a été ratifiée par tous les États membres du Conseil de l'Europe (45 en 2003), et en particulier par tous les États membres de l'UE. Le fondement des Communautés européennes, essentiellement économique à l'origine, explique évidemment l'absence d'une telle déclaration dans les traités de Paris (1951) et de Rome (1957). Mais depuis la création de la citoyenneté de l'UE par le traité de Maastricht ( 1992), cette absence soulignait la portée limitée de cette citoyenneté.
• La Charte de l'an 2000. — Une première Conntion s'était réunie en 1999-2000 et avait élaboré la Charte des droits fondamentaux de l'UE. Cette Charte ne créait pas vérilement des droits nouaux, mais elle fixait de manière solennelle toute une série de principes que seuls des juristes expérimentés pouvaient repérer au fil des traités, des directis et des règlements communautaires, et surtout dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE). Malgré cela, plusieurs gournements parmi les Quinze avaient refusé que ce document ait valeur obligatoire. Certains s'y opposaient au prétexte que la Charte incluait certains droits sociaux, dont ils estimaient que la protection n'était pas compatible ac un fonctionnement efficace du marché, ou dont ils craignaient les conséquences en matière budgétaire. D'autres trouvaient au contraire la Charte insuffisamment protectrice et avaient peur qu'elle ne devienne un prétexte pour les forcer à réduire leur propre système de protection sociale et d'État-providence. C'est pourquoi la Charte fut seulement « signée et proclamée » par les présidents du Parlement européen, de la Commission et du Conseil européen, au sommet de Nice le 7 décembre 2000.
Les méthodes de travail de la Conntion de 2002-2003 réussirent là où la Conférence intergoumementale (CIG) de 2000 avait échoué : l'un des acquis spectaculaires du projet de 2003 est qu'il donne valeur obligatoire à la Charte des droits fondamentaux, en tant que deuxième partie de la Constitution.
Ce qui change ac l'inclusion de la Charte dans la Constitution est d'abord sa visibilité. C'est à dessein que le président de la Conntion a remis ensemble les deux premières parties du projet de traité au Conseil européen de Thessalonique le 20 juin 2003. Ces deux parties forment le noyau de la Constitution ; elles ont été alors publiées et reproduites conjointement, notamment dans la presse.
Ce qui change également, c'est que toutes les institutions de l'Union seront légalement tenues de la respecter, de même que les gournements, parlements et administrations des États membres, chaque fois qu'ils appliquent le droit de l'UE. La Commission ne pourra proposer des textes, le Parlement européen et le Conseil des ministres les approur ou les amender que dans la limite des droits inscrits dans la Constitution. Si des particuliers, qu'ils soient ou non citoyens de l'Union, ou encore des sociétés ou associations estiment que ces droits ne sont pas respectés par la législation européenne ou par les législations nationales qui la mettent en œuvre, ils pourront saisir les tribunaux et leur demander de faire respecter leurs droits. Il en ira de même s'ils estiment que des décisions prises par la Commission européenne ou les autorités des États membres appliquant le droit de l'Union violent l'un de ces droits.
Les spécialistes de droit communautaire se demandent depuis décembre 2000 si la Charte change vraiment le droit, puisqu'elle codifiait des principes qui existaient déjà dans la jurisprudence. Peu importe : les praticiens du droit, des milliers d'avocats et de juges qui ne sont pas du tout spécialistes de droit européen seront amenés à se référer tous les jours à un texte beaucoup plus accessible que les recueils de jurisprudence et les revues spécialisées. Ceci produira un changement important dans l'effectivité du droit.
De plus on peut supposer que la Charte des droits fondamentaux sera lue et commentée également par des non-juristes, enseignants, journalistes, militants d'associations, etc., parce qu'elle fait partie intégrante de la Constitution. Lire ensemble le préambule général de la Constitution, sa IIe partie qui contient la Charte, et les articles relatifs aux valeurs et objectifs de l'Union : ce sera le premier pas d'une culture commune de citoyenneté de l'Union.
• Les valeurs de l'Union européenne. — Article 2 du projet. Les valeurs de l'Union : « L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme. Ces valeurs ont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la tolérance, la justice, la solidarité et la non-discrimination. » Malgré les efforts de l'Église catholique et de la Pologne, il n'y a pas là de référence à la religion chrétienne.
Cet article servira d'étalon pour mesurer le respect par les États membres des valeurs communes à l'UE, ac une sanction en cas de violation : la suspension des droits d'appartenance à l'Union (art. 58). Ni Dieu ni la religion ne pouvaient y trour leur place. Par ailleurs l'art. 11-l0 garantit la liberté religieuse, et l'art. 51 garantit le respect par l'Union du statut des Églises et des organisations non confessionnelles. Après différentes esquisses, le Prassidium finit par trour une solution qui devrait être acceple pour tous : le préambule se réfère aux « héritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe », plutôt qu'à ses racines chrétiennes. La plupart des Constitutions des pays européens et la Constitution des États-Unis suint d'ailleurs la même ligne que le projet de Constitution pour l'Europe : le silence.


• Les droits fondamentaux dans la IF partie de la Constitution. — L'une des critiques les plus fréquemment adressées à la Charte est qu'elle risquerait d'induire en erreur les citoyens, en leur faisant croire que les droits fondamentaux de l'UE protègent dans toutes les situations les personnes se trouvant sur son territoire, comme le fait une Constitution nationale, ou encore comme le font les célèbres amendements à la Constitution des États-Unis d'Amérique. La Charte ne s'applique en effet qu'aux institutions de l'Union, ou aux États membres dans la mesure seulement où ils appliquent le droit de l'Union.
Exemple : l'art. II-2 (Droit à la vie) du projet dispose que : « 1. Toute personne a droit à la vie — 2. Nul ne peut être condamné à la peine de mort, ni exécuté. » Les critiques ironisent volontiers : l'UE n'a ni tribunaux criminels, ni prisons, ni police, ni armée, ni bourreau, comment pourrait-elle être concernée par le paragraphe 2 ? Pourtant cet article pourra avoir un effet concret de deux manières. D'une part l'Union ne pourra pas accepter parmi ses membres un État qui pratiquerait la peine de mort ; et, si l'un de ses membres remettait la peine de mort en vigueur, les sanctions prévues par l'art. 58 (La suspension des droits d'appartenance à l'Union) devraient être appliquées. De façon plus indirecte et plus complexe, l'art. II-2 pourrait jouer également dans les relations entre l'Union et les États tiers, par exemple pour justifier l'utilisation de sanctions commerciales alors même qu'elles seraient contraires aux principes économiques applicables en l'espèce.
Au-delà des conséquences pratiques immédiates, l'aspect symbolique des valeurs est fondamental. Il ressort brutalement d'une aison — aussi injuste soit-elle — ac la plus célèbre des Constitutions modernes, celle des Etats-Unis d'Amérique. Beaucoup de différences entre les deux textes s'expliquent par les deux cent vingt-cinq ans qui les séparent ; de plus, la portée pratique accordée aux droits de part et d'autre de l'Atlantique varie sount. Mais dans certains cas ces différences sont particulièrement frappantes : l'art. II.-2, par. 2 de la Charte de l'UE contraste de façon évidente ac la législation de 38 des 51 Etats de l'Union américaine, qui prévoie la peine de mort en 2003 : le deuxième amendement américain, qui garantit le droit de porter des armes à feu, est simplement inimaginable en Europe.

La séparation des pouvoirs est mieux déterminée
La Déclaration de 1789 met sur le même la séparation des pouvoirs et la garantie des droits. Elle ne dit pas ce que signifie exactement la séparation des pouvoirs, mais se réfère implicitement à la division classique présentée par Montesquieu dans L'Esprit des lois. Cette division, commune à toutes les démocraties pluralistes, conduit d'une part à distinguer trois fonctions — législati, executi et judiciaire —, et d'autre part à interdire leur concentration aux mains d'une seule personne ou dans une seule institution. Une représentation un peu simpliste, quoique très répandue, consiste à présenter la séparation des pouvoirs comme assurée par l'existence de trois institutions distinctes et indépendantes, mais ayant des pouvoirs de contrôle les unes sur les autres : le parlement exercerait la fonction législati, le gournement la fonction executi, et les tribunaux la fonction judiciaire. En réalité, dans toutes les démocraties pluralistes, le parlement et le gournement participent de différentes manières aux fonctions législati et executi, mais la séparation entre les deux est symbolisée par le fait que c'est le parlement qui a le dernier mot en matière de lois, et le gournement qui est chargé d'exécuter ces dernières, sous le contrôle politique du parlement, et le contrôle juridique des tribunaux.
Le projet de Constitution pour l'Europe introduit deux types de changements. Ce ne sont pas des boulersements, mais ils clarifient un peu la séparation des pouvoirs dans l'Union. La portée en est relatiment limitée du fait du maintien de la méthode communautaire, qui donne un rôle très particulier à la Commission, mais elle ne devrait pas être sous-estimée.
• La loi et le règlement européens, et le Conseil législatif. — La séparation des pouvoirs a pour conséquence, dans les démocraties pluralistes, une distinction entre la loi, acte du parlement (bill aux États-Unis, Act ofParliament dans les iles britanniques), et le règlement, acte du gournement (executi order aux États-Unis, order in Council au Royaume-Uni).
L'art. 32 du projet (Les actes juridiques de l'Union) reprend cette distinction, qui était totalement absente des traités institutifs. C'est l'un des éléments les plus visibles du travail de simplification et de clarification opéré par la Conntion, et qui rapproche le droit de l'Union du droit constitutionnel classique. D'une part, l'acte législatif est adopte par des institutions spécifiques dont c'est la fonction principale. Parlement européen et Conseil législatif, alors que les actes non législatifs peunt être adoptés par des institutions exerçant la fonction executi. D'autre part, l'acte législatif a priorité sur l'acte non législatif, en ce sens qu'il doit lui être préféré (art. 32. par. 2). C'est une expression atténuée de ce qu'il est connu d'appeler la « réser de la loi » dans certains pays comme l'Italie ou l'Allemagne.
En revanche, il faut souligner que le projet de Constitution ne va pas au bout de la logique, qui consisterait à élir une hiérarchie absolue entre loi et règlement, la première l'emportant nécessairement sur le second. Elle retient un système plus complexe qui ressemble à celui qui avait été innté en France en 1958 par les auteurs de la Constitution de la Ve République, dans les art. 34 et 37 qui distinguent les domaines de la loi et du règlement. En France, le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel ont réli entièrement cette hiérarchie par voie de jurisprudence. Il n'est pas à exclure que la Cour de justice n'en fasse de même pour le droit de l'Union. En effet, l'introduction de la distinction entre loi et règlement est complétée dans le projet par une réforme des voies de recours, qui différencie la procédure pouvant être utilisée pour mettre en cause une loi européenne de celle s'appliquant aux règlements européens (art. 111-270).


L'adoption du concept de loi européenne s'accomne d'un renforcement assez considérable du Parlement européen, qui devient un vérile colégislateur dans la plupart des domaines. Ceci achè presque l'évolution qui l'a mené du statut de simple organe consultatif, qu'il avait jusqu'à l'Acte unique européen de 1986, à celui de codécideur muni d'un droit de to dans un certain nombre de cas, obtenu ac le traité de Maastricht de 1992 et progressiment étendu ac les traités d'Amsterdam de 1997 et de Nice de 2000.
Le projet introduit en conséquence un début de séparation des pouvoirs dans la composition et le fonctionnement du Conseil des ministres. Il s'agit de faire ressortir clairement que celui-ci exerce au moins deux types de fonctions distinctes : d'une part la fonction législati, et d'autre part une fonction d'orientation et de décision, qui se rapprochent plus des fonctions ordinaires d'un gournement.
La fonction législati appartient en commun au Conseil des ministres et au Parlement européen, qui adoptent des lois et lois-cadres européennes (art. 33 Les actes législatifs et III-302 Procédure législati ordinaire). Cette fonction est exercée dans le cadre d'une formation spécifique, le « Conseil législatif et affaires générales » (art. 23). Le Conseil des ministres peut être dans ce cas composé de trois ministres par État membre et il siège en public (art. 49). Ac soixante-quinze membres, cela aura l'air d'une vérile assemblée. Certains membres de la Conntion auraient voulu séparer radicalement le Conseil législatif du Conseil des affaires générales, qui réunit traditionnellement les ministres chargés des affaires européennes. Quelques-uns proposaient même que le Conseil législatif puisse être composé pour chaque État membre d'un ministre et de deux membres du parlement national.
L'innovation de l'art. 23, même dans sa forme atténuée, a suscité beaucoup de critiques. Qu'elles soient ou non justifiées par les particularités de la méthode communautaire, elles sont le signe qu'il y a peut-être là l'amorce d'un changement significatif. Beaucoup dépendra de la pratique des États membres : ce sont les gournements qui choisiront leurs représentants au Conseil législatif, et ce sont les parlements nationaux qui choisiront le cas échéant de contrôler de plus près l'action de ces représentants.
• Le président du Conseil européen et le ministre des Affaires étrangères de l'Union. — La création d'une fonction de président permanent du Conseil européen (art. 21) et celle de ministre des Affaires étrangères européen (art. 27) sont les innovations de la Conntion en matière d'institutions qui ont suscité le plus de commentaires, et aussi la plus grande dirsité des jugements. On y reviendra plus loin (voir chapitre rv).
D'un côté il est clair que le Conseil européen devient une institution à part entière de l'Union, d'autant plus que le reste du projet de Constitution permet de préciser beaucoup mieux ses pouvoirs que cela n'était le cas auparavant. Le fait que les pouvoirs du Conseil européen soient clairement délimités et qu'il ait un président à plein temps dont les fonctions sont incompatibles ac un mandat national contribue indéniablement à déterminer la séparation des pouvoirs tant au niau de l'Union qu'entre l'Union et ses États membres.
D'un autre côté la double allégeance du ministre des Affaires étrangères fait ressortir comment la fonction d'élaboration et de conduite de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) est partagée entre plusieurs institutions : Conseil européen. Commission, Conseil des ministres. De plus, la rsion finale de l'art. 21 évite soigneusement toute incompatibilité ac un mandat européen : ceci est fait à dessein et laisse la porte ourte au cumul des fonctions de président de la Commission et du Conseil européen.
Lorsque la séparation des pouvoirs est déterminée dans une Constitution, que ce soit dans un régime parlementaire ou un régime présidentiel, les fonctions sont plus sount partagées entre plusieurs institutions qu'exclusiment confiées à une seule. Le projet fait un pas supplémentaire dans cette direction, mais sans changer radicalement la situation préexistante, ce qui ne saurait étonner : si les traités instituant les Communautés et l'Union étaient quasiment muets en matière de droits, la séparation des pouvoirs était en revanche assurée dès la mise en place de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) en 1951.


e poids des mots

Il y a donc beaucoup de continuité du projet de Constitution européenne par rapport aux traités de Paris, de Rome et de Maastricht. Si rupture il y a. elle est essentiellement de l'ordre du formel, ce qui n'en est pas moins important : une seule Constitution pour l'Europe doit se substituer à une série de traités successifs qui continuaient à coexister depuis cinquante ans.
Le terme Constitution, dont la racine est commune à toutes les langues romanes et à l'anglais ainsi qu'au suédois (traduit par Ver-fassung en allemand, forvatn ing en danois — mais par grondwet, littéralement loi fondamentale, en néerlandais), est le plus sount associé au concept d'État pour beaucoup d'hommes politiques, de juristes, d'unirsitaires spécialisés en dirses sciences sociales, mais plus encore sans doute pour le citoyen. L'adoption de ce terme est loin d'être innocente, et elle a été beaucoup plus difficile que l'on ne pourrait croire.
Le traité de Paris du 18 avril 1951 s'intitulait traité instituant (la CECA), terminologie reprise par les traités de Rome du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne (CEE) et la Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA ou Euratom). Légère variation, le traité de Paris du 27 mai 1952 — qui devait avorter en 1954 — s'appelait traité élissant la Communauté européenne de défense (CED). Lorsque le Parlement européen adopta le 14 février 1984 le projet propose par Alliera Spi-nelli, il le dénomma encore « Projet de traité instituant l'Union européenne ».


Le traité de Luxembourg et La Haye des 17 et 28 février 1986 réalisa la première grande reforme des traités de Rome et institua l'ébauche d'une communauté politique et non plus seulement économique. Il porte le titre on ne peut plus anodin de « Acte unique européen », sous prétexte qu'un seul traité amendait les traités instituant les Communautés, tout en institutionnalisant la coopération politique en dehors de celles-ci.
Lors de la conférence intergournementale de 1991, certains représentants, en particulier ceux du Premier ministre britannique, insistèrent pour éviter le terme de traité d'Union, qui risquait disaient-ils de faire croire que l'on voulait élir un État européen. Peut-être cela rappelait-il aux Britanniques le traité de 1707 élissant l'Union entre l'Angleterre et l'Ecosse. John Major n'accepta même pas le classique instituant l'Union, si bien que le traité de Maastricht s'appelle fort inélégamment traité sur l'Union européenne comme s'il s'agissait d'un recueil de recettes de cuisine.
On cherchera vainement le mot Constitution dans les textes officiels relatifs aux Communautés et à l'Union européenne, ou dans les conclusions qui sont rituellement produites par la présidence du Conseil européen à la fin de chaque sommet, y compris dans la Déclaration relati à l'anir de l'Union adoptée au sommet de Nice en décembre 2000.
• La levée d'un ou. — C'est le ministre allemand des Relations extérieures Joschka Fischer qui a réussi à briser le ou attaché au mot Constitution, dans un discours à l'unirsité Hum-boldt de Berlin le 12 mai 2000, où il reprit la proposition, avancée par Robert Schuman cinquante ans auparavant, d'œuvrer à une Fédération européenne. Joschka Fischer ne manqua pas dans les mois qui suivirent d'insister sur la force des symboles : l'arrivée de l'euro dans les poches des citoyens européens devrait être suivie de l'adoption d'une Constitution européenne, comme l'adoption du deutsche Mark en juin 1948 avait été suivie en mai 1949 de l'adoption de la loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne.
L'expression avait été à dessein utilisée dans ce discours pour marquer le souhait d'une avancée rs une fédération européenne. Mais le mot Constitution n'est plus depuis lors réservé aux partisans d'une plus forte intégration. De façon significati, Jacques Chirac, en pleine période de cohabitation ac Lionel Jospin, l'a aussitôt repris : c'est que même des sourainistes déclarés comme Charles Pasqua s'étaient mis à parler de Constitution, pour bien marquer leur souhait de limiter les pouvoirs des institutions de l'Union européenne.
Les chefs d'Etat et de gournement des Quinze franchirent ensuite le pas, en évitant toutefois de mettre la question au centre des débats. La Déclaration finale du sommet de Laeken de décembre 2001 utilise le terme tout à la fin d'une série de questions portant sur la remise en ordre et la simplification du contenu des traités : « Se pose enfin la question de savoir si cette simplification et ce réaménagement ne devraient pas conduire à terme à l'adoption d'un texte constitutionnel. Quels devraient être les cléments essentiels d'une telle Constitution ? Les valeurs auxquelles l'Union est attachée, les droits fondamentaux et les devoirs des citoyens, les relations des États membres dans l'Union ? »
Le terme Constitution ne faisait pas pour autant l'unanimité, y compris à l'intérieur de la Conntion, où l'on préféra longtemps parler de traité constitutionnel. Lorsque Valéry Giscard d'Estaing présenta le squelette du projet (comme il se plaisait à l'appeler) le 28 octobre 2002, presque personne ne remarqua qu'iJ portait déjà le titre de « traité élissant une Constitution pour l'Europe ».
Au mois de juin 2003, il parait acquis que le terme Constitution sera bien utilisé par la CIG, ne serait-ce que parce que le projet a partout été publié sous le titre de « Constitution pour l'Europe ». La rsion définiti du 18 juillet souligne d'ailleurs l'importance des symboles pour l'Union européenne, puisqu'elle contient un noul article qui leur est spécifiquement consacré : drapeau (douze étoiles sur fond bleu), hymne (l'Ode à la joie de Beethon), devise (« Unie dans la dirsité »), monnaie (l'euro) et fête (le 9 mai —qui célèbre la Déclaration Schuman de 1951).
• Un lexte unique et clarifié. — Quelle que soit la force des symboles, le terme Constitution n'est apparu et ne se justifie que parce que la Conntion a décide au début de l'automne 2002, après la première phase d'« écoute » de ses travaux, de répondre positiment à la série de questions posée à ce sujet par la Déclaration de Laeken sous le titre « La voie rs une Constitution pour les citoyens européens ». La très grande majorité des internants lors de ces séances d'écoute s'étaient en effet prononcés positiment, que ce soient les représentants d'intérêts plus ou moins structurés, de la société civile ou encore du monde unirsitaire.
Au-delà du mot Constitution, la plus grande nouauté formelle et le principal mérite du texte adopté le 18 juillet sont sans doute le fait qu'un texte unique remplace les traités instituant la Communauté et l'Union, ac un effort indéniable pour en rendre le contenu plus accessible au lecteur non spécialiste de droit communautaire.
Valéry Giscard d'Estaing avait posé dès le début des travaux de la Conntion la question du nom qu'il fallait maintenir, restaurer ou consacrer : Union européenne, Communauté européenne, Europe unie, Etats-Unis d'Europe, etc. Une série de sondages furent organisés dans différents cadres : presse nationale, organisations plus ou moins représentatis de la société civile, etc. Une très large majorité des personnes interrogées (62 % selon un sondage du quotidien Ouest-France par exemple) se déclara en faur du maintien du nom Union européenne.





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