L'idée de constituer une juridiction universelle pour juger les crimes les plus attentatoires à l'essence de l'humanité, c'est-à-dire ceux qui seront progressivement qualifiés comme crimes internationaux en droit international public ou crimes de nature universelle, est une eille lune.
Le premier à en avoir évoqué la perspective est Gustave Moynier, un des fondateurs de la Croix-Rouge en 1872. Son intuition était née de l'effroi causé par la cruauté des crimes de guerre commis pendant le conflit franco-prussien.
Les conventions internationales de Genève (22 août 1854) et de Saint-Pétersbourg (11 décembre 1868) sont les premières à agir en faveur de « l'amélioration du sort des militaires blessés sur les champs de bataille ». Il y est question « d'atténuer autant que possible les calamités de la guerre », et d'interdire l'emploi des armes qui « seraient contraires aux lois de l'humanité ». Ce sont les premiers textes officiels qui évoquent la nécessité de concilier « les nécessités de la guerre avec les lois de l'humanité ».
Les conventions de La Haye des 29 juillet 1899 et 18 octobre 1907 ont ensuite prévu que, même en temps de conflit, « les populations et les belligérants restent sous la sauvegarde et sous l'empire des principes du droit des gens tels qu'ils résultent des usages élis entre nations cilisées, des lois de l'humanité et des exigences de la conscience publique ».
Il s'agit de la première esquisse d'un droit humanitaire, c'est-à-dire de la définition d'obligations auxquelles les États acceptent de se plier, fondées sur l'existence de lois immanentes, vérile antichambre des valeurs universelles.
La mise en garde internationale faite à la Sublime Porte, à l'occasion des massacres d'Arméniens, interent plus tard, le 18 mai 1915. Les gouvernements de la Grande-Bretagne, de la Russie et de la France préennent tous les membres du gouvernement ottoman qu'ils les tiendront pour personnellement responsables des crimes de la Turquie. Une mise en garde restée vaine.
Une première esquisse d'une juridiction internationale va résulter de la constitution, en 1919, d'une commission d'enquête sur la responsabilité des auteurs des crimes commis au cours de la Première Guerre mondiale - celle qui sera appelée par la suite « la guerre qui doit mettre fin à toutes les guerres ». C'est une fois de plus le niveau de barbarie atteint pendant le conflit et les incroyables souffrances subies qui devaient faire germer à nouveau l'idée d'une juridiction internationale. On observera que l'évolution du droit international est intimement liée à la perception collective croissante par l'opinion publique des plus grandes tragédies.
Trois articles du traité du 28 juin 1919, dit traité de Versailles, qui devait mettre fin définitivement à la Première Guerre mondiale, soit les articles 227, 228 et 229, prévoyaient l'instauration d'une juridiction pénale internationale destinée à juger l'ancien kaiser d'Allemagne Guillaume II pour « offense suprême contre la morale internationale et l'autorité sacrée des Traités ». Si cette disposition ne faisait référence qu'aux seuls crimes de guerre, pour autant il était affirmé l'existence d'une morale internationale, première allusion à l'existence d'une norme de nature universelle transcendant les frontières et les souverainetés. Ce tribunal ne verra jamais le jour, les Pays-Bas ayant refusé de livrer Guillaume II qui avait trouvé refuge sur leur territoire, outre l'absence de volonté politique des pays vainqueurs de contraindre l'Allemagne à livrer les 890 présumés criminels de guerre allemands. La première préoccupation des États était de soumettre l'Allemagne, de restaurer la paix.
La référence à une morale et à une juridiction internationales, si elle incame un incontesle premier pas, est alors essentiellement la traduction d'une logique de vainqueur qui a besoin de se parer du droit et de la morale internationaux, notion à peine émergente. En effet, cette première ébauche de juridiction internationale était le fruit quasi exclusif d'une logique de pays affirmant leur suprématie politique et militaire et non pas le fruit d'une conscience collective et la nécessité d'instaurer une réponse juridictionnelle internationale aux crimes de même nature.
Dès cette époque s'amorça un début de codification d'un des trois crimes de nature universelle urant dans le statut de la Cour criminelle internationale, soit les crimes de guerre. Déjà, dans la quatrième convention de La Haye en 1907 (celle qui concerne les lois et coutumes de la guerre sur terre), ces derniers avaient fait l'objet, en droit international, d'un commencement de codification. Au préambule de cette convention ure la clause Martens sur « les lois de l'humanité », qui constituent le socle juridique sur lequel s'est fondée la commission de 1919 pour ensager les poursuites à rencontre des auteurs des crimes commis au cours de la Première Guerre mondiale et notamment des responsables turcs des crimes commis à rencontre de la population arménienne en 1915.
On sait que cela demeura lettre morte. Quelques grands esprits continuèrent vaillamment à tenter de promouvoir la création d'une juridiction internationale. Citons les travaux de l'Association internationale de droit pénal, dont un des membres les plus illustres, Henri Donnedieu de Vabres, devait être ultérieurement le seul juge français siégeant au Tribunal de Nuremberg.
En 1920, un « comité consultatif de juristes » fut mandaté pour préparer un projet de Cour permanente de justice internationale par la Société des Nations, dans le prolongement des principes qui avaient été arrêtés en 1919.
Il fut recommandé que cette juridiction soit également « compétente pour juger des crimes qui constituent une olation de l'ordre public international de la loi universelle des nations », principe évoqué par l'assemblée de la Société des Nations qui, in fine, devait en estimer la mise en place prématurée, les mentalités collectives étant loin d'être prêtes.
C'est ainsi qu'un comité d'experts désigné par le conseil de la Société des Nations devait élaborer deux projets de conventions, l'une relative à la prévention et à la répression du terrorisme, l'autre sur la création d'une Cour pénale internationale en vue de juger des indidus auteurs de crimes de terrorisme. Ces travaux devaient recevoir une forte impulsion après l'assassinat à Marseille en 1934 d'Alexandre de Yougoslae et du ministre français des Affaires étrangères Barthou, par un nationaliste hongrois. Après le crime de guerre au début du siècle, c'est, entre les deux guerres, le crime de terrorisme qui va être perçu comme le deuxième crime de nature internationale.
Ces deux conventions, certes, furent signées le 16 novembre 1937, mais elles ne sont jamais entrées en gueur, faute de ratification nécessaire. On relèvera que les crimes caractérisés comme crimes internationaux par la Société des Nations avant la Seconde Guerre mondiale se limitaient aux crimes de guerre et aux crimes de terrorisme.
L'histoire a montré que l'imagination des hommes pouvait être très fertile, qu'elle pouvait rédiger et signer les textes les plus protecteurs des droits de l'homme, mais que ces textes n'avaient édemment qu'une valeur d'archivé historique faute d'une réelle volonté politique suivant les déclarations d'intention.
Ce sont à nouveau les atrocités des exactions commises pendant la Seconde Guerre mondiale qui conduisirent à l'accord de Saint James Palace signé à Londres en 1942. Une commission des crimes de guerre alors appelée « commission des crimes de guerre des Nations unies » fut élie. Notons que si le terme « Nations unies » n'évoque alors que le bloc des Alliés occidentaux, il s'agit cependant d'un nouveau pas vers une justice internationale. Seuls les crimes de guerre étaient sés, puisque ce n'est qu'à partir de 1944, devant l'extermination de 6 millions de juifs par les nazis, que s'imposa la nécessité de conceptualiser une autre catégorie de crimes, les crimes contre l'humanité.
La révélation au monde entier de l'extermination de millions de personnes pour des raisons raciales ou religieuses par les nazis devait conduire à la conclusion de l'accord de Londres, le 8 août 1945 ', instituant le Tribunal militaire international de Nuremberg. 24 personnes furent mises en accusation par le procureur comme faisant partie des plus grands criminels de guerre. 22 d'entre elles furent jugées et 19 furent condamnées, dont 12 à la peine de mort et exécutées, dont Himmler et Goering.
Henri Donnedieu de Vabres, seul juge français à Nuremberg, a dit s'agissant de la notion de crimes contre l'humanité qu'elle y était « rentrée par la petite porte mais qu'elle s'était ensuite complètement volatilisée dans le jugement ». En effet, il ne résulte pas du corps des décisions rendues par les deux juridictions de Nuremberg et de Tokyo une différenciation nette entre les crimes contre l'humanité (par ailleurs définis dans le Statut) et les crimes de guerre.
Le Tribunal de Nuremberg acheva ses travaux le 1er octobre 1946 et le Tribunal de Tokyo dont le Statut était joint à la proclamation spéciale du commandant en chef suprême pour les puissances alliées, le général Mac Arthur, faite à Tokyo le 19 janer 1946, devait mettre un terme à la procédure le 12 novembre 1948.
Au contraire de l'Allemagne, dont 15 000 ressortissants furent jugés par les quatre grands alliés (5 000 par les tribunaux des Alliés occidentaux et 10 000, selon les estimations, par l'Union soétique), aucune poursuite, autres que celles engagées par le Tribunal de Tokyo, ne fut entreprise au Japon contre ses propres ressortissants.
Si les tribunaux de Nuremberg et de Tokyo restent édemment l'expression d'une justice de vainqueur et si l'application de la peine de mort apparait a posteriori comme contradictoire avec les principes fondamentaux qui doivent arrimer une justice internationale, il n'en reste pas moins qu'ils demeurent le premier acte posé par la communauté des Nations en vue de l'élissement d'une justice pénale internationale. Certains des principes qui y furent élis conservent, au-delà des aménagements essentiels qui leur seront ultérieurement apportés, toute leur modernité.
Le premier de ces principes est celui de la responsabilité pénale indiduelle devant le droit international, quelles que soient les dispositions contraires du droit national.
Le second, essentiel, tient au fait que le bénéfice de l'immunité d'un chef d'État ou d'un ministre doit céder devant les crimes dits internationaux dès lors que le jugement de ces crimes interent au nom de la communauté internationale.
Un troisième principe fut dégagé, qu'on retrouvera plus tard. Il énonce que l'obligation d'obéir aux ordres de la hiérarchie a été dès cette époque considérée comme ne pouvant être une excuse absolutoire s'agissant des trois catégories de crimes définies par les statuts des tribunaux de Nuremberg et de Tokyo, soit les crimes de guerre, les crimes contre l'humanité et les crimes contre la paix.
Le mouvement créé par les deux tribunaux de Nuremberg et de Tokyo conduisit naturellement l'Assemblée générale des Nations unies à amorcer en 1947 l'élaboration d'un « code des crimes contre la paix et la sécurité de l'humanité».
En 1948, l'Assemblée a inté la Commission de droit international (CDI) à examiner s'il était opportun de créer un organe judiciaire pénal, notamment « une chambre pénale de la Cour internationale de justice ».
Les rédacteurs de la convention du 10 décembre 1948 pour la prévention et la répression du crime de génocide étaient également imprégnés de l'exigence de voir s'instaurer une juridiction internationale puisqu'ils avaient prévu, en son article VI, que seraient jugés des responsables de crimes de génocide par une cour criminelle internationale. Cette exigence s'est traduite, à l'époque, non seulement par un premier pas en direction d'une juridiction internationale, mais également par la conceptua-lisation progressive du principe dit de compétence universelle.
En effet, dès lors que, pour répondre à cette exigence, devait peser sur l'ensemble des Etats de la communauté internationale une obligation d'entraide et de coopération judiciaires, sa traduction juridique a été le droit, et dans certains cas le devoir, de ces États d'identifier, d'arrêter et de poursuivre toute personne présumée responsable de crime international se trouvant sur son territoire.
C'est ce mécanisme qui n'a pas été incorporé dans la convention du 10 décembre 1948 mais qui l'a été pour la première fois dans les quatre conventions de Genève du 10 août 1949.
Quoi qu'il en soit, la guerre froide d'abord, les rapports de force existant au sein du Conseil de sécurité ensuite, firent rapidement du projet de voir s'instaurer une juridiction internationale un projet mort-né.
De nouveaux pas timides furent accomplis vers une juridiction internationale.
Le premier résulte de la constitution d'un comité qui devait élaborer une définition des crimes d'agression en 1950.
Le second pas a consisté en l'institution d'un comité créé en 1951 chargé, lui, d'examiner la création d'une Cour pénale internationale.
En 1954, l'Assemblée générale des Nations unies a décidé d'ajourner l'examen de la question d'une Cour pénale internationale dès lors que sa création était in fine liée au projet d'un code des crimes contre la paix et la sécurité de l'humanité et à la définition de l'agression1. La guerre froide explique à elle seule l'incapacité des États à se mettre d'accord sur une définition du crime d'agression, définition qui ne fut incorporée dans aucune convention internationale, de sorte d'ailleurs que le Conseil de sécurité ne s'empara jamais formellement de cette notion. De toute édence, cette question reste encore aujourd'hui une hypothèque majeure, en dépit de la fin de la guerre froide, puisque aucune définition n'a été incorporée dans le statut de la Cour adopté le 17 juillet 1998 à Rome, cette préoccupation étant renvoyée, on y reendra, à la commission préparatoire chargée notamment de proposer une définition des crimes d'agression. Sisyphe n'est pas loin.
Pendant ngt ans, c'est-à-dire entre 1954 et la fin des années 1970, quelques juristes brillants s'efforcèrent de dresser les contours d'une juridiction internationale à l'occasion des travaux effectués par les deux comités précités, sans que ces premières esquisses constituent autre chose que des balbutiements.
En 1973, après d'innombrables reports sine die, l'idée d'une juridiction internationale refit surface à l'occasion de l'adoption, par l'Assemblée générale des Nations unies, d'une convention sur l'élimination et la répression du crime d'apartheid. Elle prévoyait en son article V la possibilité de déférer les personnes accusées de tel crime devant un Tribunal pénal international2.
En 1980, l'Assemblée générale des Nations unies réactiva les travaux de la Commission de droit international restés en léthargie depuis ngt ans.
En 1992, la même instance se fit légèrement plus pressante, puisqu'elle pria la Commission de droit international d'engager de façon prioritaire l'élaboration d'un projet de statut pour une juridiction pénale internationale.
Enfin, en juillet 1994, la Commission de droit international approuvait un projet de statut et recommandait à l'Assemblée générale la tenue d'une conférence internationale pour conclure une convention relative à la création d'une Cour criminelle internationale.
Cette accélération des travaux résulte naturellement de la création par le Conseil de sécurité, suivant sa résolution n° 827 du 25 mai 1993, d'un « tribunal international pour juger les personnes présumées responsables de olations graves du droit humanitaire international commises sur le territoire de l'ex-Yougoslae depuis 1991 ».
Moins d'une année plus tard, à la suite des atrocités commises au Rwanda, par une résolution n° 955 du 8 novembre 1994, le Conseil de sécurité créait un deuxième tribunal ad hoc « chargé uniquement de juger les personnes présumées responsables d'actes de génocide ou d'autres olations graves du droit international humanitaire commis sur le territoire du Rwanda et des citoyens rwandais présumés responsables de tels actes ou olations commis sur le territoire d'Etats voisins entre le 1er janer et le 31 décembre 1994».
Ce sont les bouleversements essentiels du contexte international qui permettront la constitution de ces deux tribunaux ad hoc, c'est-à-dire la fin de la guerre froide ainsi qu'un nouveau consensus politique au sein du Conseil de sécurité des Nations unies.
En outre, à partir des années 1980, la société cile internationale, mandataire des ctimes et relais toujours plus efficace d'une opinion publique davantage sensibilisée aux grandes tragédies, joue un rôle de plus en plus grand dans le concert des nations. À bien des égards d'ailleurs, ce sont la mondialisation accélérée des images des atrocités commises à travers le monde et la multiplication des moyens de communication qui ont universalisé l'indignation.
Ainsi, c'est la convergence de l'évolution de l'opinion publique internationale et une modification des sectiunes au sein du Conseil de sécurité qui ont, dès cette époque, permis d'entrevoir la constitution d'une Cour criminelle internationale. Les ONG ne s'y sont pas trompées puisque, en juin 1993. elles ont adopté à Vienne une déclaration destinée à promouvoir la constitution d'une telle cour.
En 1995, l'Assemblée décidait de créer une commission préparatoire en vue notamment de l'élissement d'un texte de synthèse pour l'adoption d'une convention internationale, le texte de départ étant le projet de statut élaboré par la Commission de droit international, dont les travaux ont été relayés par ceux d'un comité ad hoc. Très rapidement fut abandonnée l'idée de confier à l'Assemblée générale des Nations unies le soin de voter une résolution instituant la création d'une Cour pénale internationale dès lors qu'une telle résolution, par nature, serait dépourvue de toute force obligatoire à rencontre des États.
En décembre 1996, l'Assemblée générale a confirmé le mandat octroyé à la commission préparatoire et décidé d'une conférence internationale plénipotentiaire en 1998 en vue d'adopter une convention sur l'élissement d'une Cour internationale. De mars 1996 à mars 1998, se sont tenus six comités préparatoires à New York. À chaque reprise, ils ont été le théatre d'une intense actité des ONG qui ont gagné en maturité politique et technique. Elles se sont regroupées très te dans une coalition internationale pour une Cour pénale internationale composée d'enron 500 d'entre elles, réparties à travers le monde. Des regroupements d'ONG ont eu lieu également à l'échelon régional (Amérique latine). À Paris s'est constituée une coalition française regroupant enron 50 ONG et syndicats dont les principaux animateurs ont été la FIDH, Amnesty International-section française, Médecins du monde. Médecins sans frontières et la FIACAT (Fédération internationale des associations des chrétiens pour l'abolition de la torture). Inconteslement, même si des enseignements des batailles menées sont toujours à tirer, le travail de sentinelle, de proposition, sinon la révélation publique des funestes compromis qui semblaient être sur le point d'être entérinés ou des honteux renoncements qui parfois se tramaient, a largement contribué à ce que. dans bien des cas, le pire soit été. Le lobbying acharné auprès de certaines délégations a provoqué bien souvent des avancées. Cette ouvre a été à l'origine de nouvelles fraternités entre les organisations humanitaires et les organisations de défense des droits de l'homme, entre les sensibilités anglo-saxonnes et les autres plus latines.
Simultanément, les États se sont livrés à d'apres et parfois bien peu transparentes discussions et négociations, pour l'essentiel, les États «identifiés comme maitres du jeu » passant les compromis utiles et nécessaires dans le cadre de groupes « informels », dont en général était exclue la majorité des autres États.
Un groupe d'États dits modérés ou tight-minded, dits également États pilotes, s'est progressivement formé. Il regroupait, lors de la conférence de Rome, enron 80 pays dont la majorité des États européens (à l'exception de la France), de nombreux pays du Sud, notamment d'Afrique et d'Amérique latine, ainsi que le Canada à la participation souvent très active. La Grande-Bretagne devait rejoindre le groupe en août 1997 après la désignation de Tony Blair comme nouveau Premier ministre.
Si ces États ont parfois empêché le pire ou permis dans bien des cas des avancées noles, ils ont aussi fait montre à un certain moment d'une singulière naïveté pour quelques-uns d'entre eux et d'un immense cynisme pour d'autres.
Pour autant, les plus grands États et notamment les États-Unis n'ont découvert leur sectiune essentielle, comme nous aurons l'occasion de le développer, à l'occasion du commentaire de certains articles, parfois que dans les dernières heures précédant l'adoption du Statut, pour édemment mieux en contrôler la mouture définitive.
Quant à la France, elle s'était distinguée en août 1995 comme étant le seul État à présenter un projet de statut autre que celui élaboré par la Commission de droit international. Ce projet de statut, de l'aveu de tous les observateurs, inconteslement très restrictif, s'il avait été adopté, aurait conduit à l'institution d'une CPI dénuée de toute indépendance, car mise sous la tutelle des États, et notamment des États membres permanents du Conseil de sécurité.
À compter du mois de juin 1997, progressivement mais officieusement, la France a abandonné certains des aspects les plus critiquables de ce projet, pour y renoncer officiellement en juin 1998. Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères, dans son discours le jour de l'ouverture de la Conférence à Rome le 15 juin 1998, a confirmé les progrès de la position française. La France ne présentera son «joker » qu'en contrepartie de son accord sur le Statut quarante-huit heures avant la fin de la Conférence par l'introduction de l'article 124, c'est-à-dire la possibilité pour tout État au moment du dépôt de son instrument de ratification de décliner la compétence de la Cour pendant sept ans pour les crimes de guerre qui pourraient être commis par ses nationaux.
L'histoire des négociations secrètes et moins secrètes menées par les États les plus importants de la ète dans les derniers jours de la Conférence reste à écrire, elle le sera complètement quand les différentes archives nationales des États concernés s'ouvriront. Quoi qu'il en soit, l'impossibilité d'un échec a contraint à une logique de compromis délicats, jusque dans les dernières heures de la négociation, facilitée par la conction alors commune que la signature des États-Unis serait nécessairement manquante. Les articles les plus essentiels du Statut, soit intrinsèquement, soit les uns par rapport aux autres, sont l'expression parfois tortueuse de cet enfantement difficile.
L'interprétation du Statut et dans bien des cas de certaines de ses dispositions les plus importantes, notamment relatives à la procédure et à la coopération, fera l'objet d'un document intitulé « Règlement de procédure et de preuve » (RPP), qui entrera en gueur dès son adoption par l'assemblée des États parties (à la majorité des deux tiers de ses membres conformément à l'article 51 du Statut).
Il reste qu'un pas décisif, dont la portée est immense, a été accompli à l'échelle de l'histoire de l'humanité.