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la convention européenne, mère de la constitution icon

DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Les travaux de la convention : ni assemblée parlementaire ni conférence diplomatique

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Le fonctionnement de la Conntion a été déroutant pour tous ceux ' politiques, fonctionnaires, journalistes et unirsitaires ' qui ont l'habitude des travaux parlementaires ou des conférences diplomatiques. Les procédures, le rythme de travail et les méthodes de la Conntion n'ont correspondu ni A  l'une ni A  l'autre méthode, ce qui a conduit plus d'un commentateur A  faire des erreurs d'analyse pendant le déroulement des travaux, et conduira A  des critiques sount mal fondées du texte final.



La mystérieuse alchimie du consensus
La procédure de décision par consensus n'a en soi rien de bien mystérieux, contrairement A  ce que pourraient faire croire certaines présentations confuses. Les assemblées en tout genre pratiquent le consensus comme monsieur Jourdain faisait de la prose, sans le savoir : le président de séance présente une proposition et demande - personne n'est contre ? - et le tour est joué ! Tout le travail et toute l'habileté consistent A  convaincre les éntuels opposants qu'ils sont extrASmement minoritaires ; il ne leur sert A  rien de s'opposer, sauf s'ils sont amateurs de barouds d'honneur. C'est une opération qui ne réussit que si la plupart des membres de l'assemblée concernée sont satisfaits du compromis dont résulte la proposition.
» Le piège de Laeken. ' Le consensus exige donc un très long travail préparatoire : Valéry Giscard d'Estaing, Giuliano Amato et Jean-Luc Dehaene le savaient certainement de longue date. Ils devaient également AStre parfaitement conscients du piège de la Déclaration de Laeken : - Un document final qui pourra comprendre soit différentes options, en précisant le soutien qu'elles ont recueilli, soit des recommandations en cas de consensus. -
Il aurait été facile et rapide de faire voter la Conntion sur différents projets. Le rapport final aurait présenté ces options et le nombre de voix obtenues, le cas échéant détaillé par composantes, voire par état. C'était le meilleur moyen pour que seules les propositions faisant l'unanimité des représentants des gournements soient examinées par la C1G.
L'exigence de transparence, inscrite A  bon droit dans la Déclaration de Laeken, loin de pousser les représentants des gournements A  des concessions, les aurait conduits A  se crisper sur leurs propositions, puisque le document final aurait été la preu de leur opiniatreté A  défendre les intérASts nationaux. Lors de la préparation du traité d'Amsterdam en 1996-l997, un travail préparatoire avait été accompli par un - groupe de réflexion - préurant la CIG et présidé par le ministre esnol des Affaires européennes Carlos Westendorp. Le groupe Westendorp avait déblayé le terrain, en présentant sur chaque question des positions majoritaires et minoritaires, et en prenant soin de ne pas citer nommément les états faisant partie de l'un ou l'autre groupe. Peine perdue ! Loin de permettre de faire avancer la négociation, cette méthode contribua finalement A  er les positions, comme on s'en rendit compte trop tard, lors du sommet d'Amsterdam. On peut AStre certain que la leA§on fut comprise, notamment par deux des membres du groupe Westendorp : Michel Baraier et Elmar Brok, le coordinateur du groupe PPE A  la Conntion.
» Le sourain doit s'expliquer. ' Selon Giuliano Amato, qui avait participé aux difficiles tractations du sommet de Nice, il y a une différence fondamentale entre la Conntion et une CIG : dans cette dernière, - on entendait le sourain parler -. Les représentants des gournements donnent leur position sans exposé des motifs, car le représentant d'un état sourain n'a pas A  se justifier. Dans la Conntion et spécialement au Praesidium, chacun était obligé d'expliquer ses positions, les représentants des gournements comme les autres. Puisqu'on ne votait pas, le seul moyen pour l'un d'entre eux d'obtenir l'adhésion d'un nombre suffisant de conntionnels et donc de représentants des autres composantes était d'expliquer et de convaincre.
» On ne vote pas. ' Pendant toute la durée des travaux de la Conntion, il ne fut jamais procédé A  un vote. Le secrétaire général avait un rôle essentiel : celui d'opérer un pointage des interntions au fur et A  mesure des prises de parole, afin de vérifier si une conrgence positi ou négati se dessinait. C'était ensuite au président de séance, aidé le cas échéant par ses collègues, de dire sur quels points il y avait A  son avis un consensus, un large consensus ou un très large consensus, et sur quels points il y avait dirgences de vues. Cela demande évidemment beaucoup de doigté, et bien sount Valéry Giscard d'Estaing se vit reprocher de ne pas tenir compte de nombre d'interntions. Il est mASme arrivé que des orateurs fassent état en plénière de plus d'une quarantaine d'interntions négatis qu'ils avaient comptées, pour démontrer que la Conntion était hostile A  une proposition. Ac près de deux cents participants, cela n'aurait toujours fait qu'une minorité et d'ailleurs il ne s'agissait pas de votes mais d'explications. Les habitués des assemblées parlementaires n'ont pas manque de trour le système antidémocratique.
L'absence de vote avait un avantage essentiel, outre qu'elle permettait d'éviter le piège des options, qui risquait de vider de son sens le travail de la Conntion. Selon la Déclaration de Laeken, les représentants des - pays candidats A  l'adhésion participeront A  part entière aux travaux de la Conntion. Us [,..] participeront aux délibérations sans toutefois pouvoir empAScher le consensus qui se dégagerait entre les états membres -. Si la Conntion avait décidé de voter, les représentants des futurs nouaux états membres auraient constamment fait l'objet d'une discrimination : non seulement on aurait compilisé leurs votes séparément, mais surtout ces votes n'auraient été pris en compte que s'ils allaient dans le mASme sens que la majorité des autres représentants.
L'absence de vote avait un autre avantage. Elle permettait de tirer pleinement parti de la richesse de composition de la Conntion : les contributions et amendements des suppléants et des observateurs avaient autant de poids que ceux des autres membres. Or les suppléants comptaient non seulement un certain nombre de personnalités de grande expérience, mais certains d'entre eux ont été beaucoup plus assidus que le titulaire qu'ils étaient censés remplacer : par exemple, en pleine crise irakienne, on imagine bien que les ministres des Affaires étrangères de l'Allemagne et de la France ne pouvaient AStre en mASme temps au Conseil de sécurité des Nations unies A  New York et A  la Conntion A  Bruxelles.


Enfin l'absence de vote avait l'avantage considérable de prir d'une arme redoule ceux des membres de la Conntion qui en souhaitaient l'échec. S'il avait fallu voter sur chaque amendement, il était facile de les multiplier : un conntionnel déposa des centaines d'amendements pour faire remplacer le mot Union par celui de Communauté. La Conntion aurait dû voter en rafale, comme le fait le Parlement européen, sans trour le temps de discuter, et l'image aurait certainement été désastreuse auprès du citoyen.
» Trois minutes et cartons bleus. ' Ac une assemblée aussi nombreuse et en l'absence de votes pour structurer les débats, il fallait des règles draconiennes pour permettre A  chacun de s'exprimer. Rien n'aurait été plus facile que de prendre en otage la Conntion ac la technique parlementaire désignée outre-Atlantique par le terme de filihustering. Il s'agit pour un parlementaire de rester A  la tribune autant que possible, en utilisant tous les artifices, comme par exemple de lire des passages de la Bible, afin d'empAScher la progression des discussions. On imagine déjA  les opposants au projet constitutionnel lire l'ensemble des traités instituais et les milliers de es de rapports qui avaient été produits depuis cinquante ans pour faire avancer l'Union politique
Lors des séances plénièrcs. chaque orateur disposait donc de trois minutes A  condition de s'AStre inscrit A  l'avance auprès du secrétariat. Si un conntionnel changeait d'avis et souhaitait prendre la parole en cours de séance, il avait un carton de couleur bleue A  sa disposition pour attirer l'attention du président de séance et du secrétaire général. Il n'avait alors qu'une minute pour parler. Un chronomètre affichait le temps écoulé en grands chiffres rouges.
L'inconvénient principal de la méthode était que cela conduisait plus A  une succession de déclarations sur le mode du monologue qu'A  de vériles discussions, au grand dam des amateurs de joutes oratoires. Le président de séance disposait néanmoins de deux instruments pour mettre un peu de vie dans les débats. D'une part, il choisissait le moment d'intercaler quelques cartons bleus entre les déclarations préparées A  l'avance. D'autre part, il pouvait si nécessaire refuser la parole A  un suppléant, si le titulaire qu'il était censé remplacé était présent dans la salle.
Bien des spectateurs ont dû AStre quelque peu déA§us, et les journalistes ne savaient pas toujours ce qu'ils devaient rapporter des débats. C'est que les prises de parole étaient beaucoup plus des substituts de vote que des débats A  proprement parler, du fait de la technique du consensus. Mais il faut aussi tenir compte du fait que les débats ont été abondamment nourris par des contributions écrites des membres de la Conntion, immédiatement diffusées A  tous par voie de courrier électronique, et placées sur le site Internet de la Conntion. C'est lA , en réalité, qu'a eu lieu une part fondamentale des débats de substance.


La tortue chinoise du président

La Déclaration de Laeken prévoyait que les travaux de la Conntion commenceraient le 1er mars 2002 et s'achèraient - après une année, A  temps pour permettre au président de la Conntion d'en présenter les résultats au Conseil européen -. c'est-A -dire au plus tard au sommet qui devait marquer la fin de la présidence grecque, au mois de juin 2003. Après quatre mois de travaux, beaucoup de conntionnels et la plupart des analystes avaient le sentiment que l'on ne savait pas où allait la Conntion, et qu'elle se noyait dans les discussions. Aux membres de la Conntion qui lui en firent le reproche, Valéry Giscard d'Estaing répliqua en apportant sa tortue chinoise en céramique, symbole de lenteur et de ténacité, et en leur promettant qu'elle les accomnerait jusqu'au bout du chemin.
» Les trois phases des travaux- ' Comme la présidence l'expliquait dès le début des travaux, il était prévu que ceux-ci se dérouleraient en trois phases :
' - Une phase d'écoute : identification des attentes et des besoins des états membres, de leurs gournements et de leurs parlements ainsi que de ceux de la société européenne.
' - Une phase de réflexion : aison des différents avis avancés et évaluation de leur portée et de leurs conséquences.
' - Une phase de proposition : synthèse et élaboration de propositions. -
La première phase s'acheva ac les vacances d'été 2002, les deuxième et troisième phases se chevauchèrent largement puisque, dès le 28 octobre, la structure du futur traité ' le squelette, selon l'expression de Valéry Giscard d'Estaing ' était proposée par le Prasidium A  l'ensemble de la Conntion. Rétrospectiment, on voit que ce découe en phases avait deux fonctions essentielles.
Il y avait d'abord une fonction de légitimation de la Conntion : il ne s'agissait pas de produire un rapport d'experts ou un rapport de sages de plus, fondé sur les connaissances ou l'expérience de ses auteurs, mais d'essayer de comprendre les attentes des citoyens européens et de les traduire en propositions. C'était essentiel du fait qu'aucun des membres de la Conntion n'avait été élu directement par les citoyens pour les représenter dans cette institution. Seul le temps dira si la Conntion a réussi cet exercice très difficile, A  une époque où la démocratie représentati ne s'accommode plus d'un chèque en blanc et où, malgré les promesses de la démocratie électronique, les relais d'information sont particulièrement peu effectifs quand il s'agit d'expliquer l'Europe. - Le président préparera le début des travaux de la Conntion en tirant les enseignements du débat public -, disait la Déclaration de Laeken : on imagine facilement les critiques qu'aurait subies Valéry Giscard d'Estaing, déjA  accusé d'autoritarisme, s'il s'était tenu A  la lettre du texte en produisant d'entrée de jeu sa propre analyse des - enseignements du débat public -. Le découe en phases avait également une fonction de dynamique de groupe : les membres de la Conntion devaient pprendre A  se connaitre et A  travailler ensemble avant d'aborder le moment des choix. C'était lA  encore une conséquence inélucle de l'option en faur du consensus.


L'inconvénient de ce découe était évidemment qu'il réduisait d'autant la phase de rédaction de la Constitution, qui ne commenA§a au Praesidium qu'A  NoA«l 2002. Six mois peunt sembler beaucoup, és aux treize jours de la Conntion de Herren-chiemsee, qui produisit en août 1948 le texte de la future loi fondamentale allemande. La Conntion de Philadelphie commenA§a ses travaux le 25 mai 1787 et c'est le 10 septembre de la mASme année qu'une commission de cinq de ses membres commenA§a A  rédiger le document final, qui fut adopté le 19 septembre. Mais, A  la différence de la Conntion européenne, ces deux groupes avaient un nombre beaucoup plus réduit de participants, et surtout ceux-ci siégèrent en continuité et sans retourner dans leurs institutions d'origine ni prendre de vacances.
Les membres de la Conntion ne pouvaient pas siéger en permanence A  Bruxelles ' ils auraient d'ailleurs perdu d'autant en légitimité, puisqu'ils n'auraient pas pu maintenir le contact direct ac les institutions qui les avaient désignés. Ils se réunirent au rythme d'environ deux séances plénières par mois (en général d'une demi-journée). Le tout correspond A  moins de cinquante journées entières de délibérations, ac un certain nombre de réunions supplémentaires en formations restreintes.

Croupes de travail et cercles de réflexion
La plupart des décisions importantes de la Conntion, A  commencer par celle de proposer un projet de traité constitutionnel qui devait se substituer aux traités de Rome et de Maastricht, ont été préparées dans des groupes de travail. La mise en place de ces groupes a été décidée par le Praesidium, le plus sount pour répondre A  des suggestions faites par oral en séance plénière ou par écrit dans les contributions des conntionnels. C'est ainsi que furent désignés les rapporteurs de ces groupes et fixés leurs mandats.
La participation aux groupes de travail se fit sur la base du volontariat, la présidence et le secrétariat de la Conntion illant A  ce que leurs membres reflètent les différents courants et composantes. Les groupes de travail auditionnèrent bon nombre d'experts, tant des praticiens que des unirsitaires. Les débats étaient beaucoup moins formalisés et beaucoup plus approfondis qu'en plénière, et ont certainement beaucoup contribué A  la dynamique de groupe qui a finalement permis l'adoption du projet par consensus.
Le rôle du rapporteur était essentiel tant pour poser les bonnes questions que pour tirer la synthèse des discussions et pour assurer la formation d'un consensus au sein du groupe de iravail. Ceci ne fut pas toujours possible, comme en témoigne le peu de progrès de la Conntion sur le thème de la gournance économique. Les rapporteurs étaient tous membres du Przesidium. qui les choisit le plus sount en fonction des compétences techniques ou de l'expérience politique dans le domaine choisi.
Une fois le travail sur les projets de textes commencé, le Praesidium mit en place également des cercles de réflexion, chargés d'approfondir une question plus technique et de proposer des solutions de détail. Leur composition était, plus que celles des groupes de travail, guidée par les compétences techniques de leurs participants. Vue de l'extérieur, la différence entre les deux types de réunions restreintes parait plutôt ténue, en particulier quant aux types de résultats qu'ils ont produits.

Du brouillon au texte final
La rédaction des différents articles du traité constitutionnel peut AStre décomposée en une dizaine de phases. Le rôle du secrétariat et du Praesidium était fondamental, et le travail se fit constamment sous la pression du temps. Les membres de la Conntion disposaient de ce fait d'une semaine en moyenne entre le moment où ils prenaient connaissance du projet de texte et la date limite de dépôt des amendements, qu'ils devaient présenter sous forme de proposition de texte formulé, ac une courte motivation s'ils souhaitaient leur prise en compte pour la plénière suivante. Beaucoup d'entre eux se plaignirent de ce que ce délai ne leur laissait pas suffisamment de temps pour consulter les institutions qui les avaient désignés.
Mais la qualité de très nombreux amendements et de leur motivation témoigne du très abondant travail fait autour du texte, et du fait que les gournements et parlements bien organisés ont été parfaitement capables de mettre A  profit ces courts délais.


On peut estimer que cette pression et ces délais réduits ont finalement plutôt contribué A  la cohérence d'ensemble du texte et qu'A  l'inrse ils sont responsables de beaucoup des petites erreurs ou incohérences dans la rédaction.
Le contraste ac les CIG est frappant : celles-ci disposent entièrement de l'expertise du service juridique du Conseil, au plus haut niau, et ac la possibilité de réunions de travail entre experts du Conseil, des gournements des états membres et de la Commission, et elles travaillent en général en deux ou trois langues jusqu'au Conseil européen. La Conntion disposait d'une équipe de rédacteurs enthousiastes mais sount jeunes et moins expérimentés, et les projets de textes étaient présentés en plénière dans les onze langues officielles. Le système plus efficace de la CIG n'a pourtant pas empASché par le passé des discordances parfois importantes entre les différentes rsions linguistiques des traités qui en étaient issus, ni des incohérences qui ne se sont révélées qu'au fil du temps.
La deuxième partie du projet de Constitution était entièrement rédigée d'avance, puisqu'il s'agissait du texte de la Charte.
Quant A  la troisième partie, elle est le fruit d'un processus plus complexe. Le Praesidium fit faire un très important travail préparatoire par un groupe de six experts, membres des services juridiques du Conseil, de la Commission et du Parlement européen, et choisis par ces derniers. Ils reA§urent deux mandats successifs détaillés du Praisidium pour leur travail et répondirent par des rapports extrASmement volumineux, mais aussi extrASmement intéressants, pour les juristes en particulier. Sur cette base ils passèrent l'ensemble du texte des traités de Rome et de Maastricht au peigne fin, pour suggérer les modifications qui découlaient logiquement des choix faits par la Conntion pour la première partie en matière de simplification et de clarification. Ils firent également des propositions pour la réorganisation des textes. Ces propositions furent le plus sount suivies A  la lettre, mais le Prœsidium ajouta un nombre considérable de modifications plus substantielles, qui découlaient pour la plupart des recommandations des groupes de travail et des cercles de réflexion.
Le résultat d'ensemble est particulièrement impressionnant du point de vue quantitatif, et beaucoup plus innovateur que ne l'ont été les précédentes CIG.


Une transparence sans précédent

L'un des traits marquants des travaux de la Conntion est que tous les textes ont été immédiatement accessibles A  toute personne intéressée, dès lors qu'ils avaient été approuvés par le Praesidium.
Tout ce qui précédait l'adoption en Praesidium faisait en revanche l'objet d'un secret jalousement gardé par les soins du secrétaire général, afin de laisser toute liberté de négociation A  l'intérieur du Praisidium. Malgré tout, il commenA§a A  y avoir quelques fuites lorsque le processus devint plus politisé, car un certain nombre de membres du Praesidium se mirent A  consulter leurs familles politiques : ceux des conntionnels qui n'étaient pas rattaches A  un parti politique européen curent alors la désagréable surprise de lire les propositions de textes dans la presse, avant qu'elles ne soient sur leur le et sur le site Internet.
Ce point mis A  part, il faut souligner que le processus de la Conntion a été le plus transparent jamais réalisé pour la rédaction d'un projet de Constitution. Des commentaires ont été émis dans les dernières semaines des travaux de la Conntion sur son caractère élitiste. Ils dénotent chez leurs auteurs un manque d'attention A  ce qui était déjA  accessible et présenté de manière somme toute remarquablement organisée, par rapport A  nombre d'autres sites Internet. Ils dénotent également une confusion entre le caractère nécessairement discret du travail préparatoire par le secrétariat, qui n'avait aucune légitimité politique, et le iravail qui suivait au Prœsidium et en plénière. Ils dénotent enfin une singulière incapacité A  er : dans tous les processus similaires, si l'on a pu accéder simultanément A  l'ensemble des comptes rendus officiels des travaux en commission et en séance plénière, ce n'est que bien après l'achèment des travaux.
Accessoirement, on peut obserr que l'ensemble des documents restera accessible sur le site Internet au moins jusqu'A  juillet 2008. H s'agit notamment de près de deux mille contributions, notes, rapports, projets de textes et propositions d'amendements, qui permettront aux juristes de disposer de tous les instruments nécessaires pour retracer la naissance des noulles dispositions et si besoin est essayer d'élir quelle était l'- intention - de la Conntion.





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