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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Les - conventionnels -

Les - conventionnels - : la convention européenne, mère de la constitution



Les membres de la Convention n'ont en général pas souhaité reprendre le nom de - conventionnels - que seul Valéry Giscard d'Estaing a utilisé avec gourmandise, faisant une subtile distinction entre les membres du Praesidium et les autres (les conventionnels). Il est vrai que les conventionnels de 1791 n'aient pas que des succès A  leur actif : sans parler de la Terreur que firent régner les membres du Comité de salut public sous la houlette de Robespierre, on peut rappeler que la Constitution de l'an III. bien que son texte soit superbe, fut suspendue le jour mASme où elle aurait dû entrer en vigueur, puisque la France était en guerre. Quant aux membres de la Convention de Philadelphie, ils étaient tout sauf conventionnels (en tant qu'adjectif) !


Les membres de la Convention européenne étaient répartis en plusieurs catégories, prévues par la Déclaration de Laeken, selon des divisions plus ou moins importantes dans la pratique.


Quatre composantes

» Les parlements nationaux. ' La Convention comprenait cinquante-six représentants des parlements nationaux : deux pour chaque Etat membre et pour chaque pays candidat, plus un nombre égal de suppléants.
S'il est un aspect qui différencie la structure de la Convention de celle d'une CIG, c'est bien la présence de parlementaires nationaux. La présence de deux parlementaires par pays, qui s'imposait pour respecter les choix constitutionnels des états A  parlement bica-méral. ait pour effet mécanique que la composante parlementaire serait la plus importante : soixante-douze sur un total de cent cinq, pour s'en tenir aux titulaires.
L'objectif était d'avoir un processus plus démocratique que les CIG, du fait de l'implication d'un grand nombre de parlementaires élus. Le résultat fut que les représentants des gouvernements se sentirent beaucoup plus isolés lorsqu'ils prenaient des positions n'allant pas dans le sens du plus grand nombre, un phénomène exactement inverse de celui de la CIG. On peut ajouter que les suppléants des parlementaires nationaux et européens ' et qui étaient députés, sénateurs, etc., au mASme titre que les titulaires ' ont été remarquablement présents en séance, alors que les gouvernements n'étaient en général représentés que par une seule personne : soit le titulaire, soit le suppléant.
Les modes de désignation et de reddition des comptes des parlementaires nationaux ont beaucoup rié de pays A  pays. Dans beaucoup de cas. la désignation des deux parlementaires et de leurs deux suppléants veillait A  respecter l'équilibre entre majorité et opposition, voire entre différentes familles politiques. L'Assemblée nationale franA§aise n'hésita pas, en renche, A  prendre prétexte des élections de juin 2003 pour remplacer son représentant titulaire A  la Convention. Du coup les deux titulaires du Parlement franA§ais représentèrent la majorité A  partir de l'automne, l'opposition n'ayant droit qu'A  des postes de suppléants.
Certains représentants de parlements firent un trail extrASmement intensif avec leur institution d'origine. Ils informaient régulièrement leurs collègues des traux A  Bruxelles, et transmettaient les positions de ces derniers A  la Convention. Ainsi par exemple un nombre important de contributions A  la Convention ont été préparées par des commissions de la Chambre des lords britannique. D'autres représentants semblent avoir eu une conception beaucoup plus personnelle de leur mandat, traillant de faA§on isolée.
Les critiques persistantes sur le caractère confidentiel des traux de la Convention ne sauraient AStre portées au débit de la méthode elle-mASme. C'était aux parlements nationaux ' et d'ailleurs également aux médias nationaux ' de relever le défi et d'assurer un suivi des traux de Bruxelles, par les informations et les débats appropriés. Un seul problème est impule A  la Convention : son calendrier serré ne laissait que peu de temps pour que des débats nationaux aient lieu de faA§on systématique et approfondie sur tous les sujets importants. Mais ce calendrier était imposé A  la fois par le mandat de Laeken et par les méthodes de trail de la Convention. Le progrès n'en est pas moins considérable par rapport aux CIG qui ont précédé, où les gouvernements n'étaient pas contraints, dans la plupart des pays, de rendre compte des négociations en cours de conférence, et où ils étaient encore moins mandatés par leurs parlements.
» Les gouvernements. ' La Convention comprenait vingt-huit représentants des gouvernements : un pour chaque état membre et pour chaque pays candidat, avec un nombre égal de suppléants.
Le choix des représentants des gouvernements était très révélateur de l'importance qu'accordaient ceux-ci A  la Convention. Certains gouvernements nommèrent dès le début leur ministre des Affaires étrangères (par exemple le Belge Louis Michel ou encore le Néerlandais Hans n Mierlo) ou un autre membre important du gouvernement (le vice-président du Conseil italien Gianfranco Fini) ou encore un proche du chef de gouvernement (le Britannique Peter Hain). D'autres eurent une attitude beaucoup plus attentiste. Cette attitude était liée en Allemagne et en France au fait que des élections nationales deient avoir lieu deux ou trois mois après le début des traux de la Convention. Un certain nombre de personnalités sans grand poids politique furent ainsi nommées, mASme si dans l'ensemble elles aient une très bonne connaissance des dossiers.
L'on sentit le vent tourner lorsque le chancelier allemand Schrôder nomma comme représentant le ministre fédéral des Affaires étrangères Joschka Fischer, au début du mois de novembre 2003, en remplacement de Peter Glotz, une personnalité un peu oubliée du parti social-démocrate. Il fut suivi de peu par le président franA§ais Chirac, qui remplaA§a l'ancien ministre socialiste des Affaires européennes Pierre Moscovici par son propre ministre des Affaires étrangères Dominique de Villepin. C'est qu'entre-temps la Convention ait accepté les conclusions du groupe de trail in, sur la personnalité juridique de l'Union. Dans la foulée elle adoptait le principe de la rédaction d'un traité constitutionnel, dent remplacer les traités de Rome et de Maastricht, et la suppression de l'ancienne structure de l'Union en piliers. Les représentants des gouvernements servirent de relais A  ceux-ci pour présenter leurs souhaits, comme par exemple les propositions franco-allemandes, fruit du sommet de Paris en janvier 2003, présentées sous forme de contribution de MM. Fischer et de Villepin.
Bon nombre d'autres membres de la Convention et beaucoup de commentateurs se plaignirent dans les derniers mois des traux du fait que - la C1G était entrée dans la Convention - : des négociations intergouvemementales aient en effet lieu autour des traux. Loin d'y voir un problème, il faut au contraire considérer que c'était la marque du succès grandissant de ses traux, et la condition sine qua non pour que son trail soit pris en compte par la CIG qui suivrait immanquablement.


» Le Parlement européen. ' La Convention comprenait seize représentants du Parlement européen et autant de suppléants.
Pour le Parlement européen également, le changement par rapport A  la méthode de la CIG est considérable. Le Parlement ait obtenu, non sans peine, que deux de ses membres puissent assister comme obserteurs aux traux des CIG qui menèrent aux traités d'Amsterdam et de Nice. A€ la Convention, le nombre de leurs titulaires dépasse celui des représentants des gouvernements des états membres : seize contre quinze. Du fait de l'assiduité des suppléants, le nombre des parlementaires européens présents en séance plénièrc était souvent équilent A  celui des représentants de gouvernements, pays candidats inclus.
Le Parlement européen a suivi les traux de la Convention de manière très organisée. Sa délégation, élue A  la proportionnelle et coordonnée par Inigo Méndez de Vigo, membre du Praesidium, reproduit l'équilibre des forces politiques au sein du Parlement. Elle fait preuve d'une certaine diversité d'origines nationales, mais en évitant soigneusement que tous les états soient systématiquement représentés, ce qui n'est pas son rôle. Le Parlement européen peut mASme se flatter d'avoir l'attitude la plus ouverte vis-A -vis des minoritaires, car c'est lui qui a permis notamment l'expression des attitudes les plus curosceptiques.
L'ensemble du Parlement européen a suivi de près les traux de la Convention. Sa Commission des affaires constitutionnelles, en particulier, a produit plusieurs rapports importants, qui ont joué un rôle indéniable dans les orientations globales de la Convention.
» La Commission européenne. ' La Convention comprenait deux représentants de la Commission européenne, tous deux membres du Praesidium, où leurs suppléants ne pouient pas les remplacer ' ces derniers n'étaient pas commissaires.
La Commission a sans doute moins A  gagner du système de la Convention que les parlementaires européens. Mais si la tradition veut qu'elle soit représentée dans les CIG, elle n'y a ni droit de vote ni mASme droit de proposition officielle. La Commission a eu un poids considérable dans la préparation de l'Acte unique européen en 1985, puis du traité de Maastricht en 1991. Mais ceci était dû essentiellement A  une alliance triangulaire très forte entre son président Jacques Delors, le chancelier allemand Helmut Kohi, et le président franA§ais FranA§ois Mitterrand, A  une époque où les commissaires étaient de plus soudés par un projet clair : l'achèvement du marché intérieur d'abord, la mise en place de l'union économique et monétaire, et celle de la citoyenneté européenne ensuite.
Les deux représentants de la Commission A  la Convention, Michel Barnier et Antonio Vitorino, ont été certes choisis du fait de leurs compétences, mais pas uniquement : le premier était en charge de la réforme institutionnelle et le second de l'espace de sécurité et de liberté ainsi que des droits fondamentaux. Il ait siégé A  ce titre A  la Convention de 1999-2000, alors que Michel Barnier de son côté ait eu l'expérience de la CIG d'Amsterdam, et en particulier des traux préparatoires dans le groupe Wcstendorp, en tant que ministre.
Comme on l'a vu, les vingt commissaires étaient très divisés sur les questions A  l'ordre du jour de la Convention. L'on ne peut en aucun cas reprocher A  ses deux représentants d'avoir mené un jeu personnel, mais il est vrai qu'ils représentaient moins le collège des commissaires en place en 1999-2004 que la Commission en tant qu'incarnation du projet fonctionnaliste.


Le Praesidium

En plus des cent deux titulaires et de leurs suppléants, la Convention comprenait trois personnalités indépendantes, qui aient été nommées au sommet de Laeken pour en assurer la direction.
» Le trio de la présidence. ' Valéry Giscard d'Estaing ait compris au début de l'automne 2001 qu'il aurait l'occasion de urer définitivement au Panthéon des - pères de l'Europe - s'il présidait la Convention qui en écrirait la première Constitution. Son engagement européen ne s'est jamais démenti. Comme ministre du général de Gaulle, il ait pu mesurer les limites du volontarisme intergouvernemental, mais aussi l'importance de l'engagement personnel au sommet. Comme président de la République de 1974 A  1981, il ait apporté une contribution décisive A  l'intégration économique et monétaire, en créant, avec le chancelier allemand Helmut Schmidt, le système monétaire européen. Il ait tout autant contribué au renforcement de la coopération politique en institutionnalisant le Conseil européen. Son échec A  l'élection présidentielle de 1981 laissait manifestement ses ambitions inassouvies, mais lui donna I occasion d apprendre A  connaitre les institutions européennes de l'intérieur, comme député au Parlement européen de 1989 A  1993.
Ses détracteurs comme ses fidèles s'accordent A  reconnaitre qu'il a agacé autant que séduit dans sa manière de gérer la présidence, alliant autoritarisme et humour : son dernier geste en plénièrc fut de nourrir symboliquement de quelques feuilles de laitue la tortue chinoise Wukei (une poterie) qu'il ait placée sur la tribune A  la fin du printemps de l'année précédente. Les autres qualités qu'on lui reconnait volontiers sont l'intelligence et le talent manœuvrier : la faA§on dont il s'y prit pour AStre nommé président de la Convention au sommet de Laeken présageait de sa capacité A  en mener A  bien les traux.


Giuliano Amato, président du Conseil italien de juin 2000 A  juin 2001, ait été traité de - visionnaire - par le président Chirac au sortir du sommet de Nice, A  en croire la presse. Comme président du Conseil en 1992-l993. il ait engagé les réformes décisives qui deient permettre A  son pays de participer A  la zone euro dès sa mise en place. Comme professeur A  l'Institut universitaire européen de Florence (IUE), il ait dirigé en 1997-l998 les premiers traux tendant A  rédiger un projet de traité de base pour remplacer les traités de Rome et de Maastricht. Son expérience comme son trail aux côtés du Premier ministre belge Guy Verhofstadt faisaient de lui l'un des candidats les plus en vue pour la présidence de la Convention.
Professeur de droit constitutionnel, homme politique, premier dirigeant de l'autorité de la concurrence italienne, le - dottor sot-lile - (docteur subtil), comme aime A  le surnommer la presse italienne, a su joindre la précision du juriste A  l'habileté politique, nécessaires A  la fois pour cogérer cette assemblée composite qu'était la Convention et pour assurer au texte qui serait produit une cohérence digne d'un texte constitutionnel. Ses capacités tactiques comme son esprit de synthèse se retrouvent dans les rapports des deux groupes de trail qu'il a présidés (sur la personnalité juridique et la simplification) et qui ont eu un impact fondamental sur le projet de Constitution pour l'Europe.
Jean-Luc Dehaene, champion de longévité comme Premier ministre de Belgique de 1992 A  1999. était apparu le candidat idéal pour succéder A  Jacques Delors A  la tASte de la Commission européenne en 1995. Sa force de caractère et sa puissance de trail conjuguées A  son engagement européen, notamment lors de la ratification du traité de Maastricht, étaient insupporles A  John Major, sans cesse en butte aux eurosceptiques du parti conserteur. Le Premier ministre britannique mit son veto A  cette nomination. Il ait œuvré depuis longtemps A  un nouveau traité qui permette de rapprocher l'Europe des citoyens. En tant que membre du - Comité des sages - chargé de faire des propositions au Conseil européen de Nice, il ait suggéré qu'une étude de faisabilité soit entreprise ' par exemple A  l'IUE ' pour voir comment l'on pouit réorganiser les traités et éventuellement simplifier leurs modes de révision. La vigueur et l'opiniatreté de ce docteur en droit n'ont d'égal que son talent manœuvrier, qualité indispensable pour diriger les coalitions ministérielles d'un pays où les divisions linguistiques se croisent de manière on ne peut plus compliquée avec les oppositions idéologiques et politiques : expérience essentielle pour la gestion d'un organisme aussi complexe que la Convention. De lA  aussi sa capacité A  entretenir les contacts et générer les compromis, A  travers notamment le groupe de trail sur la politique extérieure et les nombreuses réunions qu'il organisa avec les représentants des collectivités locales et des régions, ainsi qu'avec les associations de la société civile.
» Les Treize. ' Outre le président et les vice-présidents, le Prae-sidium de treize membres représentait toutes les composantes de la Convention. Le Praesidium représente également de manière imparfaite un équilibre entre les forces politiques d'une part, les pays d'autre part, qui ne sont pas tous représentés : treize est déjA  un groupe important ; au-delA , l'efficacité n'était plus garantie.
Le manque de continuité dans la représentation de certains gouvernements (dû A  la rotation de la présidence de l'Union) n'a pas été sans poser de problèmes : il a fallu recourir A  l'arbitrage d'Ana Palacio en juin 2003 pour dépasser le blocage créé par Alfonso Dastis, qui s'en tenait strictement A  la représentation des intérASts esnols dans la question du vote A  la majorité qualifiée. Le déséquilibre entre hommes et femmes n'est que le reflet d'un problème général dans un grand nombre d'états européens.
Le rôle du Praesidium a été essentiel, car c'est lui qui a fait les choix de principe et qui a adopté les différentes moutures des projets de textes soumis A  la Convention. 11 s'est réuni ant chaque session plénière et au moins une fois par mois entre deux sessions, et ce de faA§on presque continue fin mai et début juin 2003.
Nombre de conventionnels se sont plaints d'AStre mis dent le fait accompli par les décisions du Praesidium. 11 est clair que la coordination n'était pas facile pour les représentants des parlements nationaux et des gouvernements, alors que ceux du Parlement européen et de la Commission étaient A  pied d'œuvre A  Bruxelles avec des procédures bien rodées. L'approbation finale du texte par acclamation, et surtout l'enthousiasme manifesté par les membres de la Convention pendant les deux dernières sessions sont peut-AStre le signe que dans l'ensemble ils ont finalement eu l'impression d'avoir été entendus par le Praesidium.
Un trail critique sera possible une fois les traux de la Conférence intergouvemementale achevés, lorsque l'ensemble des documents internes au Praesidium sera rendu accessible, selon l'engagement du président et du secrétaire général de la Convention.

Les obserteurs, des conventionnels comme les autres ?
La Convention comprenait également des délégués n'ayant pas le statut de membres A  part entière, mais d'obserteurs. étant donné que la Convention n'a jamais voté, la différence entre les deux catégories n'est pas essentielle. Les obserteurs ont participé comme tous les autres membres aux séances plénicres et aux groupes de trail, et ils ont reA§u les mASmes documents en mASme temps et par les mASmes canaux que les autres membres. La seule différence que l'on pouit noter était une légère priorité aux membres A  part entière sur les obserteurs, lorsque la présidence donnait la parole.


Le Comité des régions a beaucoup investi dans la Convention, en donnant un soutien spécifique A  ses six délégués el A  leurs suppléants, qui ont présenté non seulement la position globale de leur institution, mais toute une série de contributions individuelles et des amendements systématiques. Il a de plus adopté plusieurs avis spécifiquement élabores pour la Convention, dont un A  la demande du Parlement européen, sur le rôle des autorités locales et régionales dans l'Union européenne.
Le Comité économique et social n'ait que trois représentants (et trois suppléants), les partenaires sociaux étant quant A  eux représentés également par trois obserteurs.
Le médiateur européen enfin, qui ait déjA  participé A  la Convention sur la Charte des droits fondamentaux, ait également le statut d'obserteur. Sa présence était particulièrement justifiée, car son rôle a été très important pour la promotion du respect de la Charte dans les institutions européennes depuis 2001, du fait que la nature non obligatoire de la Charte - proclamée - ne peut pas lui AStre opposée.

Le secrétariat : faire contre mauise fortune bon cœur
La Déclaration de Laeken pourrait donner l'illusion d'un grand enthousiasme du Conseil européen pour la Convention. C'est que. selon la tradition, les - conclusions de la présidence - et leurs annexes, qui reflètent les décisions d'un Conseil européen, sont rédigées sous la responsabilité du président en exercice, en l'occurrence Guy Verhofstadt. dont l'engagement personnel ne faisait aucun doute.
Mais, lorsqu'il s'est agi de donner des ressources A  la Convention, le souci de limiter si possible son indépendance et son rôle se fit jour. Il lui aurait fallu un budget permettant d'inviter tous les représentants d'associations, groupements, organisations professionnelles et autres organisations non gouvernementales que le Pra;-sidium. au moins, aurait souhaité auditionner, ainsi que de commis-sionner des experts indépendants. Or le Conseil décida de la faire assister par le secrétariat général du Conseil, et précisa que des experts de la Commission et du Parlement européen pourraient faire partie du secrétariat de la Convention.
L'antage de la formule choisie était certes que le secrétariat général du Conseil dispose de toute l'expertise voulue ; mais le Conseil est l'institution qui représente les gouvernements des Etats membres. C'était une manière de rappeler que la Convention était seulement chargée de fournir un avis A  la future Conférence intergouvemementale, et qu'elle serait surveillée.
Les trois membres de la présidence firent tout leur possible pour retrouver un peu d'autonomie. L'attention du grand public fut attirée sur les aspects financiers de la Convention par des demandes officieuses, mais promptement relayées par la presse, de Valéry Giscard d'Estaing ; cette maladresse apparente pouit résulter aussi bien d'un certain goût des grandeurs que de son habileté manœuvrière. Il marqua le territoire de la Convention en choisissant lui-mASme le secrétaire général, le diplomate britannique John Kerr, qui ait participé A  la négociation du traité de Maastricht comme représentant permanent du Royaume-Uni auprès des Communautés. Giuliano Amato comme Jean-Luc Dchaene contribuèrent manifestement au choix de l'équipe du secrétariat.
Le secrétariat était composé de dix-neuf personnes au total. Le soutien logistique aux réunions de la Convention était assuré par les services du Conseil ainsi que ceux du Parlement européen, dans les locaux duquel la Convention siégeait. Il se serait donc agi d'une équipe tout A  fait suffisante pour rédiger les ordres du jour et fixer le tour de parole, faire des procès-verbaux de séance et préparer un rapport général final.
D en allait tout autrement A  partir du moment où il s'agissait de rédiger un texte de Constitution. Si l'on met A  part le porte-parole et la secrétaire du président, il ne reste plus que quinze rédacteurs, A  côté de l'adjointe au secrétaire général Annalisa Giannella. fonctionnaire au Conseil, pour un trail essentiel réalisé sous pression constante. Ce sont eux qui ont esquissé la plupart des ant-projets d'articles de la Constitution, sur la base des différents traux de la Convention. En mASme temps, il leur fallut assister les présidents de groupes de trail, en leur fournissant des notes introductives et en les aidant parfois dans la rédaction de'leur rapport. Il leur fallut faire la synthèse des centaines de contributions et des milliers d'amendements soumis par les membres de la Convention. Aucune discrimination n'étant faite entre membres A  part entière et obserteurs, titulaires et suppléants, c'étaient plus de deux cents conventionnels qui produisaient presque quotidiennement des documents qu'il fallait lire et synthétiser, et non pas simplement archiver sur le site Internet.
Au regard de ces conditions de trail, et malgré les critiques que l'on peut faire A  l'égard de la structure générale du projet de Constitution, ou des différentes formulations choisies, on ne peut que saluer la qualité et la cohérence du trail final.





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