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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Un creuset de visions et d'intérasts divergents

Un creuset de visions et d'intérasts divergents : la convention européenne, mère de la constitution



La composition mASme de la Conntion défie les représentations simplistes : il y a toute une série de différentes lignes de fracture, qu'il a fallu surmonter pour aboutir au résultat des 10 juin et 18 juillet 2003. Lors des précédentes CIG, dont sont issues les grandes réformes des traités, chacun des douze, puis des quinze gournements participants défendait A  la fois ses intérASts essentiels et une politique européenne le plus sount élie de longue date et relatiment facile A  identifier. A€ la Conntion les choses étaient plus complexes. Pour comprendre les débats qui l'ont influencée, et dont est sorti le projet final, quatre perspectis au moins doint AStre successiment adoptées.



Des projets concurrents pour l'Europe
Les positions d'ordre idéologique vis-A -vis de l'intégration européenne peunt AStre regroupées en quatre tendances, qui se sont cristallisées successiment dans le débat européen.
» Le projet fédéraliste. ' Le projet fédéraliste est le plus sount associé au nom d'Alticro Spinelli (1907-l986). Il peut AStre schématisé ' voire caricature ' en deux points : l'objectif en est la création d'une Fédération européenne dotée de la souraineté externe, able en quelque sorte aux états-Unis d'Amérique ; l'instrument, ce sont des institutions de type fédéral élies par une Constitution, en particulier un Parlement représentant le(s) peuple(s) euro-péen(s). Ce sont les institutions démocratiques qui feront l'Europe fédérale. Le projet fédéraliste, longtemps considéré comme uto-pique et dépassé par le pragmatisme de la méthode Monnet, revient en force en 1992, du fait des réactions au traité de Maastricht. Une approche trop technocratique de l'intégration européenne fut désignée comme la cause principale du vote négatif au Danemark au référendum du 2 juin 1992 et des hésitations en France au référendum du 20 septembre, acquis sur le fil du rasoir.
Il n'est pas aisé d'identifier exactement tous les représentants convaincus du projet fédéraliste, car les membres de la Conntion et les commentateurs n'ont pas manqué de donner un coup de chapeau A  la démocratie, quelles que soient leurs convictions profondes quant A  l'anir de la construction européenne. Tout ce qui déloppe la protection des droits et le caractère démocratique des institutions dans la Constitution peut AStre rattaché A  ce projet. Les contributions du parlementaire européen Andrew Duff (chef de file des libéraux A  la Conntion, britannique) sont peut-AStre les plus représentatis de ce courant
» Le projet fonctionnaliste- ' Le projet fonctionnalistc est indissociable du nom de Jean Monnet (1888-l979). Il est inscrit au cœur des traites depuis 1951. ac la médiode communautaire. Beaucoup plus pragmatique que le projet fédéraliste, dont il partage néanmoins la finalité, il insiste moins sur l'objectif que sur la méthode. Les institutions mises en place pour faire avancer l'intégration européenne sont d'abord conA§ues comme un moyen de surmonter les égoïsmes nationaux qui s'expriment par les positions des diplomaties nationales.
Les solidarités progressiment mises en place dans des domaines de plus en plus larges doint peu A  peu conduire A  un transfert des pouvoirs, de l'état sourain traditionnel rs les institutions communes. La préparation des décisions par une Commission indépendante et leur adoption A  la majorité qualifiée du Conseil des ministres sont le moteur. Le renoullement continu des projets qui en entrainent nécessairement d'autres est le carburant : le succès du Marché commun attirera de plus en plus d'états européens dans la Communauté, l'achèment du Marché unique nécessitera une monnaie unique, une monnaie unique nécessitera un gournement économique, un gournement économique nécessitera une Constitution, etc.
Le projet fonctionnaliste est doublement exposé au risque de la technocratie, de par la particularité des institutions qui lui sont propres, et de par la volonté de ne pas dévoiler trop vite les conséquences de chaque étape, de peur d'effaroucher les gournements accrochés A  leur souraineté. Jacques Delors a peut-AStre été le dernier des partisans convaincus de la méthode fonctionnaliste A  savoir communiquer une vision de l'intégration européenne.
Pendant les travaux de la Conntion, l'expression la plus claire du projet fonctionnaliste a sans doute été le projet - Pénélope -, une étude de faisabilité d'un traité constitutionnel réalisée A  la demande du président de la Commission européenne.
» Le projet intergournemental. ' Le projet intergournemental a d'abord été associé au nom de Charles de Gaulle (1890-l970) et A  son slogan de l'- Europe des patries -. Cette approche a longtemps été perA§ue comme hostile A  l'intégration européenne, parce qu'elle refuse la mort des sourainetés. Ses racines sont aussi anciennes que la coopération intergournementale en Europe, dont le Congrès de Vienne de 1814-l815 a été la première manifestation. De Gaulle s'opposa constamment A  Monnet : les - s Fouchet - d'octobre 1961 et de janvier 1962, par lesquels il tenta de relancer la construction de l'Europe politique en 1964, prenaient ourtement le contre-pied de la méthode communautaire. L'objectif est un renforcement de la coopération entre gournements, sous l'impulsion des pays les plus importants ; l'institution clé en est le Conseil des chefs d'état et de gournement. De Gaulle aurait sans doute été bien étonné s'il avait pu lire les es enthousiastes que Jean Monnet consacra dans ses Mémoires A  la création du Conseil européen en 1972 !
La méthode intergournementale a longtemps trouvé son principal champ d'application dans les domaines hautement politiques de la politique étrangère, de la sécurité et de la défense. Elle a retrouvé un nouau souffle depuis le Conseil européen de Lisbonne en mars 2000, qui a mis en dette la - méthode ourte de coordination -. Celle-ci est perA§ue comme une voie noulle pour le rapprochement des politiques nationales dans des domaines politiquement sensibles, quoique sans lien particulier ac l'exercice de la souraineté, comme en matière d'emploi et de compétitivité.


Il est manifeste que de très nombreux membres de la Conntion ont longtemps considéré Valéry Giscard d'Estaing comme l'incarnation du projet intergoumemental classique, et comme un sous-marin des chefs d'état et de gournement des - grands - pays de l'Union. C'était oublier qu'il avait agi actiment non seulement pour la mise en place du Conseil européen, mais aussi pour l'élection au suffrage unirsel du Parlement européen (projet fédéraliste) et la création du système monétaire européen (projet fonctionna-liste). Il était clair en 2003 que l'héritier le plus direct du général de Gaulle, en tant que défenseur du projet intergoumemental, était le Premier ministre britannique Tony Blair, représenté A  la Conntion par Peter Hain. Pour ce qui est des représentants des autres gournements dans la Conntion, il est difficile de savoir dans quelle mesure ils étaient attachés au projet intergoumemental. Chacune des positions hostiles A  une extension spécifique du vote A  la majorité qualifiée, ou favorables A  une représentation aussi égalitaire que possible des états membres peut en réalité AStre rattachée A  la défense d'intérASts spécifiques, nationaux ou mASme catégoriels.
» Le projet sourainiste. ' Le projet sourainiste est clairement lié aux réactions hostiles au traité de Maastricht dans un certain nombre d'états membres. Deux traits le distinguent particulièrement du projet intergournemental : la crispation sur des positions de principe, par opposition au pragmatisme qui caractérise aussi bien Charles de Gaulle que Tony Blair, et surtout l'absence d'un projet structuré pour l'Europe. Alors que les projets fédéraliste, fonctionnaliste et intergoumemental sont en réalité largement complémentaires, comme le démontre la progression non linéaire de l'intégration européenne, le projet sourainiste s'oppose A  eux de manière fondamentale. Contrairement A  ces trois projets, il considère également que la coopération en Europe est ' jeu A  somme nulle et non un jeu A  somme positi, pour reprendre le vocabulaire de la théorie des jeux. Dans un jeu A  somme positi, tout le monde gagne A  la mise en commun des ressources, alors que. dans un jeu A  somme nulle, les produits sont proportionnels aux ressources et si un joueur gagne, c'est nécessairement au détriment d'un autre. Le projet sourainiste est paradoxalement plus optimiste que les trois autres, car il nie le risque fondamental des oppositions d'intérASts en Europe.
La Conntion européenne de 2002-2003 se distingue radicalement des CIG qui l'ont précédée, car elle a permis au projet sourainiste de s'exprimer ourtement. Les prises de parole systématique de Jens-Peter Bonde, David Heathcoat-Amory et William Abitbol témoignent de l'activité de ce courant, de mASme que les innombrables amendements et le projet alternatif de Constitution - Une voix pour des millions de personnes -, signés de sept membres de la Conntion et douze parlementaires de différents pays. états membres comme candidats. Pour qui a assisté aux débats en session plénière. il était toutefois manifeste que, A  force déjouer la mouche du coche, ils ont surtout réussi A  rapprocher les tenants des trois autres projets.

Des appartenances politiques ourtement affichées
La méthode de la Conntion a permis de faire apparaitre les regroupements par familles politiques, beaucoup plus clairement que cela n'a jamais été le cas dans une CIG. Le paradoxe de l'Histoire a voulu que le couple franco-allemand, longtemps initiateur des réformes européennes, ait été particulièrement efficace quand le libéral Giscard d'Estaing coopérait ac le social-démocrate Schmidt, ou le socialiste Mitterrand ac le démocrate-chrétien Kohi.
Les grandes familles politiques représentées au Parlement européen ne s'opposent guère sur le projet d'intégration européenne, car elles comptent des représentants des différents projets d'intégration. C'est évident pour le PPE. le PSE, et les ELDR, qui consùtuent les gros bataillons de la Conntion, ainsi que pour une partie des membres de l'UEN. Les Verts/ALE se rattachent sans doute plus clairement au projet fédéraliste, alors que l'extrASme gauche est plus proche du sourainisme altcrmondialiste. Le sourainisme est affiché ourtement par l'Europe des démocraties et des différences, mais compte également des fidèles A  l'UEN. La plus grande partie des membres de la Conntion étaient plus ou moins officiellement rattachés A  ces groupes politiques du Parlement européen.
Le dernier mois de travail de la Conntion a fait apparaitre clairement l'importance des familles politiques, qui ont été l'un des lieux forts d'élaboration des compromis. L'appartenance d'un des vice-présidents, Jean-Luc Dehaene, A  la famille démocrate-chrétienne et de l'autre. Giuliano Amato, A  la famille socialiste leur a en particulier permis de jouer un rôle catalyseur entre les deux grands groupes, ac l'appui des libéraux. Les cinq principales familles politiques : populaires, socialistes, libéraux, rts et UEN ont manifestement permis des compromis que la logique individualiste d'une CIG aurait sans doute empASché de conclure.


Les oppositions politiques traditionnelles se sont également manifestées dans la Conntion et se retrount dans certains compromis de la Constitution. C'est particulièrement significatif en ce qui concerne les deux thèmes de l'Europe sociale et de la - gournance économique -. Dans le premier cas, les divisions n'ont pas empASché un compromis, caractérisé par l'acceptation des droits sociaux inclus dans la Charte d'un côté et le renoncement A  un renforcement de la méthode communautaire en matière sociale de l'autre, mais le tout au prix de formulations parfois contradictoires ou ambiguA«s. Dans le second cas, la conjonction de positions conservatrices et d'un attachement profond A  l'intergoumemental explique sans doute l'absence de progrès réel rs un Conseil des ministres de l'économie aux pouvoirs clairement définis et renforcés.

Les représentations d'intérASts
Les CIG ont toujours été le lieu de marchandages entre intérASts nationaux, dont le point culminant a été représenté par les traitements dérogatoires accordés au Danemark et au Royaume-Uni tant A  Maastricht qu'A  Amsterdam. La dynamique de la Conntion s'est révélée très différente, comme le souhaitaient d'ailleurs ses promoteurs. E n'en reste pas moins que les intérASts nationaux et les intérASts institutionnels étaient bien présents et visibles.
» Les intérASts nationaux dans la Conntion. ' Il serait fastidieux de faire la liste des intérASts nationaux défendus ourtement par les représentants des gournements A  la Conntion, de manière plus subtile par un certain nombre de parlementaires nationaux, voire européens. Un examen approfondi des contributions ' toutes disponibles sur le site Internet de la Conntion ' permettrait d'en faire l'inntaire. Tous les états ont essayé de promouvoir leurs intérASts, que ce soient les membres actuels de l'Union, ceux qui la rejoindront en 2004 ou ceux qui n'adhéreront que plus tard.
Il n'y a toutefois que deux cas où cela a été fait de manière spectaculaire. Le premier fut l'opposition ourte du représentant du gournement esnol Alfonso Dastis A  la présidence de la Conntion dans les dernières semaines de travail, sur le projet d'abandon de la pondération des voix au Conseil. Il en reste une trace dans le texte du projet, qui prévoit l'application de la double majorité A  partir du 1er nombre 2009 seulement (art. 24, par. 3). Le deuxième fut l'insistance du représentant du gournement britannique Peter Hain, qui mena tous les combats possibles contre l'intégration de la Charte dans la Constitution. La trace en est l'adjonction d'une phrase bizarre au préambule de la Charte : - Dans ce contexte, la Charte sera interprétée par les juridictions de l'Union et des états membres en prenant dûment en considération les explications élies sous l'autorité du Praesidium de la Conntion qui a élaboré la Charte. - Cette adjonction a choqué plus d'un commentateur, mais elle ne pourra pas empAScher les juridictions de prendre dûment en considération d'autres éléments d'interprétation.
Dans ces deux cas, le résultat final dans le texte du projet ne joue ni au bénéfice ni au détriment d'un état particulier. Il ne contient aucune disposition noulle spécifique aux intérASts d'un état membre, et les modifications apportées A  la troisième partie contribuent plutôt A  gommer certaines des situations extraordinaires qui existaient auparavant.
» Les intérASts institutionnels dans la Conntion. ' L'une des grandes nouautés de la Conntion a été la participation pleine et entière de représentants des institutions européennes A  ses travaux. La Cour de justice et la Banque centrale ne disposaient pas du statut d'observateur, contrairement aux organes consultatifs et au médiateur européen, mais leurs présidents furent auditionnés dans les groupes de travail et cercles de discussion. Lors des CIG d'Amsterdam et de Nice, le Parlement européen était représenté par deux députés, et la Commission assistait déjA  aux travaux préparatoires de faA§on acti depuis l'Acte unique européen. Mais ni le Parlement ni la Commission ne disposaient d'un instrument institutionnel de participation A  la CIG elle-mASme, qui décide A  l'unanimité des seuls représentants des gournements. La structure différente de la Conntion a permis aux intérASts institutionnels de s'exprimer ac force.
La Commission européenne n'a pas défendu ses intérASts de manière très évidente, malgré l'engagement et l'activité de ses deux représentants. Michel Barnier et Antonio Vitorino, tous deux membres du Praesidium. Cela était manifestement dû A  l'absence de cohésion du collège des commissaires sur les différentes questions examinées par la Conntion. C'était parfois dû aux méthodes peu collégiales de son président Romano Prodi, mais c'était le plus sount le résultat de profondes divisions entre les différents commissaires sur l'objectif mASme de la Communauté européenne. La Commission a bien soumis une contribution officielle dès avant l'été 2002, mais elle n'est pas l'auteur du vérile projet alternatif de Constitution, dit projet - Pénélope -, publié le 4 décembre 2002. Le texte comporte la mention : - Document de travail ' A€ la demande du président Prodi et en accord ac MM. Barnier et Vito-rino, ce document a été élaboré par un groupe de travail [].- Le peu d'impact final de ce projet est sans doute dû en partie au fait qu'il n'apparaissait pas comme le projet d'une institution unie.


Le Parlement européen a été beaucoup plus efficace, et ses représentants ont su défendre ses intérASts ac constance, y compris contre les parlements nationaux, si besoin était. C'était particulièrement visible dans l'opposition systématique de ses membres A  l'idée d'un Congrès des peuples d'Europe, soutenue par Valéry Giscard d'Estaing. Le président de la Conntion se disait très attache A  cette innovation, qu'il a su laisser tomber dans les derniers jours avant la séance du 10 juin, lorsque la présidence a eu le plus besoin de l'appui des parlementaires contre le sursaut intergournemcntaliste de certains pays.
Le Comité des régions a également été très présent, et finalement appuyé par un grand nombre de membres de la Conntion lors de la séance du 7 février, où fut débattu le rôle des autorités régionales et locales. Les articles mentionnant celles-ci et le passage du Comité des régions devant le Comité économique et social dans le texte du projet témoignent de cet activisme.

- Vieille et noulle Europe -, petits et grands étals
La presse écrite et audiovisuelle ne s'est guère intéressée aux travaux de la Conntion, sauf lorsqu'elle pouvait faire état des divisions de ses membres. Il est particulièrement significatif qu'un très grand nombre de journalistes aient attribué le fait que les projets d'articles relatifs aux institutions aient été présentés en dernier, et qu'ils aient fait l'objet de plusieurs rsions successis A  la division entre vieille et noulle Europe. Et lorsqu'ils n'attribuaient pas ces délais A  cette division, c'était A  l'opposition entre petits et grands états.
Ce genre d'appréciation témoigne au mieux du désintérASt de la presse pour un processus manquant d'annonces spectaculaires, au pire d'un manque de professionnalisme de certains journalistes généralistes. Pourtant la tribune de presse était comble lors de la plupart des séances plénières, et l'agence de presse spécialiste Agence Europe rendait fidèlement compte de tous les déloppements dans l'enceinte de la Conntion, ac force commentaires.
Une lecture attenti du projet de Constitution ne permet guère de déceler de traces de cette division entre - vieille et noulle Europe -, pas plus d'ailleurs qu'une étude approfondie des contributions et documents produits pendant ses travaux. L'émotion était grande lors des séances plénières qui eurent lieu au plus fort de la crise de la guerre en Irak. Les divisions entre le groupe d'états mené par la Grande-Bretagne et l'Esne d'un côté et celui mené par la France, l'Allemagne et la Belgique de l'autre était bien connue, mais ne s'est pas reflétée dans les travaux de la Conntion. Bien au contraire, ses membres, tout comme les commentateurs artis, ont souligné A  l'envi que la crise avait plutôt servi de catalyseur, comme A  l'accoutumée dans l'histoire de l'intégration européenne. Il est vrai que les décisions en matière de politique étrangère et de sécurité commune restent soumises A  la règle de l'unanimité dans le projet, mais la division entre partisans de l'unanimité et de la majorité qualifiée ne recouvre en rien les deux groupes de pays opposés.
La division entre petits et grands pays était plus apparente, dans la mesure où de nombreux membres de la Conntion s'y sont référés. Mais, au bout du compte, il n'est pas évident qu'il y ait eu lA  autre chose que des effets de rhétorique : il n'y avait pas, en tout cas, de blocs opposés ac une ligne de partage claire. Bien des représentants ou membres de pays de quinze millions d'habitants ou moins ont repris les mASmes positions que ceux des six soi-disant grands ' et vice rsa.






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