L'abandon de la conception - préfA«déraliste - du budget européen pendant la décennie 80 a conduit A un infléchissement certain de ce budget dont la -tyrannie du plafonnement- n'est qu'une expression symptomatique. Après s'AStre interrogé sur cette disparition du fédéralisme budgétaire23, il conviendra de se demander ce que pourrait AStre une ambition budgétaire européenne raison-née.
A. La disparition du fédéralisme budgétaire
C'est l'inflexion des politiques économiques d'ensemble des grands pays occidentaux A la fin des années 70, suite aux échecs des expériences de relance keynésienne par le soutien de la demande, qui est A l'origine du changement de cap en matière de fédéralisme budgétaire européen. Par ie de conséquence, alors que le règne des politiques monétaristes s'affirme dans les grands pays occidentaux24 une nouvelle hiérarchisation des objectifs des politiques macroéconomiques se met en place. Le maintien de la silité externe de la monnaie, impliquant une réduction des différentiels d'inflation devient, pour les pays européens, l'objectif premier : la création du s MF. au Sommet de Brème en 1978 fait que pour les pays européens membres de ce système, la silité des changes intra-européens devient le vecteur fondamental de l'intégration25. Cette nouvelle donne entraine une novation dans la politique macroéconomique des pays européens : la maitrise nécessaire des
finances publiques est une condition indispensable au primat du monétaire. L'intégration européenne par le
marché unique, couronnée par la monnaie unique, entraine une marginalisation de la dimension budgétaire dans la
construction européenne, dimension largement contrainte par les exigences des critères de convergence budgétaire du Traité de Maastricht, prolongées par les normes budgétaires du Pacte de silité et de croissance (Traité d'Amsterdam).
La dérive des déficits publics des économies européennes apparait dès la fin des années 70. Face A une croissance nettement moins soutenue que celle ayant précédé le premier choc pétrolier, le creusement des déficits publics (tant structurels que conjoncturels) se fait jour. Face A ce phénomène, une double inertie se développe au sein des pays européens : difficile compression des dépenses publiques, non moins difficile réduction des prélèvements obligatoires (et notamment des cotisations sociales pour éviter le creusement des déficits sociaux face A la montée du chômage)26. Par ie de conséquence, le recours au
financement des déficits par la dette publique devient essentiel, avec ipso facto retour et renouvellement des questions de soutenabilité de la dette publique. Le financement par le seigneuriage indirect, monétisation de titres publics par les
banques commerciales au titre de Vopen market auprès des banques centrales, demeure ; mais le seigneuriage direct n'a plus désormais d'importance que dans certains pays de l'Europe du Sud (phénomène qui disparaitra A la fin des années 90 avec l'indépendance des banques centrales des pays de la zone euro). Fait nole : les politiques budgétaires des années 80 et 90 font apparaitre un degré de convergence non négligeable entre les économies européennes (Etats-membres de la communauté depuis le début el Etats-membres qui adhéreront par la suite pour former PUE 15). En ce sens, le rapport écart-type/moyenne, indice de dispersion relative des 15, passe entre 1970 et 1997 de 21,4 A 14 % pour les prélèvements obligatoires et de 62,7 A 18,3 % pour le ratio de dette publique sur PIB27. Par ie de conséquence, les charges d'intérASt de la dette réduisent les marges de manouvre budgétaires et les politiques nationales deviennent beaucoup plus préoccupées par les questions nationales que par un
développement éventuel du budget européen. On ajoutera : la règle de l'unanimité en matière fiscale au sein du Conseil européen dans une période ou se développe le moins disant fiscal el où les principaux contributeurs nets mettent en avant, A l'image du Royaume-Uni de Mme Thatcher, la loi du -juste retour- ne plaident pas non plus pour une extension du budget européen. C'est lA une des composantes essentielles de la disparition des perspectives budgétaires pré-fédéralistes européennes.
La primauté du monétaire au sein des économies européennes est la résultante de plusieurs effets. Effets analytiques : ce fut essentiellement l'impact des théories monétaristes et des analystes anti-étatiques des théoriciens du Public Choice, relayé par les développements de la Nouvelle Economique Classique NEC et de la Nouvelle Economie Keynésienne NtiK qui s'accordent sur la faiblesse des effets A attendre A court terme d'une
politique budgétaire, qui ne peut air d'impact A long terme que dans la mesure où elle conforte, via l'offre, les facteurs d'une croissance endogène (éducation, recherche-développement). Effets politiques : ce fut principalement au départ l'influence de la politique monétariste de P. Volcker, A l'heure du reaganisme et du thatchérisme triomphants, vite devenue la référence obligée de la quasi-totalité des banquiers centraux européens. Effets historico-politiques : la mise en place du SME puis de l'UEM A entrainé de facto un alignement des politiques monétaires européennes (via la politique de change) sur la
politique monétaire allemande, le mark étant l'ancre du système monétaire jusqu'A la mise en place de l'euro ; les effets asymétriques qui résultèrent de cette situation permirent inconteslement, en termes de gain de crédibilité et de modification des anticipations inflationnistes, de mener A bien la désinflation. Mais la réunification allemande, par l'absence de coordination des politiques budgétaires nationales qui l'a accomnée, et le blocage A la hausse du curseur de l'ancre monétaire-mark, indépendamment des conséquences induites en termes de
chômage de masse (déjA bien développé avant la réunification) a été inconteslement un des facteurs de marginalisation des politiques budgétaires nationales et a fortiori de disparition de toute perspective budgétaire pré-fédéraliste européenne.
Les indicateurs de convergence budgétaire exigés pour l'entrée dans la troisième phase de l'UEM i.e. l'accession A la zone EURO comme prévu par le Traité de Maastricht, la règle d'équilibre budgétaire A moyen terme (existence d'un solde - proche de l'équilibre ou excédentaire -) afférente au Pacte de silité et de croissance du Traité d'Amsterdam29 se conjuguent pour limiter l'emploi des politiques budgétaires nationales. Cette rigueur exigée des politiques nationales va de pair avec une règle de rigueur pour le budget européen lui-mASme30. C'est bien en ce sens que, selon les termes mASmes du Conseil européen de Berlin précédemment équés, -en assurant la mASme rigueur budgétaire au niveau de l'Union qu'au niveau national -, PUE se trouve quasi-directement conduite A la disparition du fédéralisme budgétaire.
B. Une ambition budgétaire européenne raisonnée
Les décisions du Conseil européen de Berlin de mars 1999 paraissent exclure toute perspective d'une augmentation de la taille du budget européen A l'horizon des sept prochaines années. Il ne nous parait pas cependant inopportun de s'interroger sur ce que pourrait AStre une ambition budgétaire raisonnée.
Le renouvellement récent de l'analyse du fédéralisme budgétaire qui
s'est développé depuis le début de la décennie 90, en se basant sur le cas des USA (et du Canada), parait chargé de sens pour l'expérience européenne. Plusieurs analystes se sont en effet efforcés de préciser quel pouvait AStre le rôle du budget fédéral dans la silisation de l'économie américaine face A des chocs spécifiques affectant les Etats fédérés. Les résultats empiriques obtenus sont relativement divergents mais néanmoins intéressants. Pour X. Sala-i-Martin et J. Sachs (1991), un choc régional peut AStre compensé A 40 % par le budget fédéral. Pour J. Von Hagen (1992) la compensation ne serait par contre que de 10 %" : en effet, dans l'analyse précédente, ce qui est vérilement mis en évidence est essentiellement un processus redistributif (et non silisateur) agissant via la progressivité de l'impôt sur le revenu ; la compensation des écarts du niveau des revenus par tASte n'implique pas ipso fado une silisation des variations du niveau de revenu ; après correction méthodologique, l'effet de silisation n'est plus que de 10 %. Utilisant une méthode plus sophistiquée basée sur l'économétrie des
données de panel et étendant l'analyse A plusieurs pays fédéraux et centralisés (Canada, France, UK. et US), F. Zumer et J. Melitz et F. Zu-mer montrent que, dans tous les pays étudiés, les effets de silisation du budget central sont en règle générale isins de 20 % ce qui est une conclusion allant nettement dans le sens d'une silisation communautaire. Ces résultats intéressants posent question pour le devenir de la taille du budget européen, dans la mesure où les chocs sur le revenu d'une région peuvent AStre compensés par un mécanisme de silisation budgétaire. Mais, comme le montrent J. Melitz et F. Zumer ce système de silisation ne relève pas nécessairement du budget central. Il peut en effet exister des efficacités différentielles selon le niveau de
décentralisation budgétaire de l'autorité qui effectue la silisation. T. Bayoumi et P. Masson ont cependant montré, en étudiant, le cas du Canada et des USA, que, mASme si les agents ont un comportement ricardien, le budget central peut procurer une silisation budgétaire plus satisfaisante qu'un budget local ; ceci tient au fait que la silisation centrale se fait entre une pluralité de régions alors que la silisation locale a lieu entre périodes de temps d'une mASme région. C'est lA une analyse qui plaide en faveur d'une augmentation de la taille du budget européen, car il vaut mieux que ce dernier amortisse les chocs affectant les régions (ou Etats-membres) plutôt que ces dernières ne le fassent elles-mASmes.
Des propositions empiriques d'ambition budgétaire raisonnée ont été esquissées dans une optique pragmatique au cours de la décennie qui s'achève. On peut, sans aucun souci d'exhaustivité, insister en ce sens sur trois séries de perspectives.
A. Italianer et J. Pisani-Ferry conscients du fait que l'augmentation de la taille du budget européen est difficile A accepter de la part des Etats-membres, ont proposé dès 1992 la mise en place d'un système assurantiel contre les chocs, basé sur un système de participation co-régionale32. En ce sens, pour ces auteurs, un pays dont le taux de chômage croit plus vite que la moyenne recevrait un transfert proportionnel A son Produit global. La mise en place de ce système correspondrait (sur la base des simulations des auteurs) A un coût d'un ordre de grandeur de 0,25 % du PNB. 11 serait donc techniquement33 et (éventuellement) financièrement acceple, tout en assurant une silisation isine en importance de celle qui existe aux USA.
Un groupe d'experts indépendants, réuni A la demande de la Commission européenne dans le cadre de la préparation du Traité de Maastricht a publié en 1993 un Rapport (dit Rapport Courchene) sur - Les finances publiques de la Communauté dans la perspective de I'uem -. Il apparait dans ce Rapport qu'un budget européen A hauteur de 2 % du budget communautaire 4 suffit A soutenir I'UEM dans les premières années suivant l'introduction d'une monnaie unique. Cette norme de - budget restreint -, selon l'expression du rapport, reposerait sur trois éléments : application rigoureuse du principe de subsidiarité ; refus d'accroissement durable et substantiel de la redistribution interrégionale ; absence de mécanisme communautaire général de silisation macroéconomique (A l'exception d'un instrument - peu coûteux mais efficace - A hauteur de 0,2 points du PNB qui aiderait les Etats-membres A aborder des chocs spécifiques). Dans cette perspective, le budget européen total comporterait : un tiers de dépenses allocatives (23 % pour la PAC et 10 % pour les politiques internes) ; une moitié de dépenses redistributrices (23 % pour les actions structurelles et 27 % pour les
aides extérieures qui deviendraient - notamment par suite de l'élargissement de l'un - des dépenses prioritaires du budget communautaire) ; les 17 % restants seraient affectés aux dépenses silisatrices - pour 12 % - et A des actions diverses.
La mise en place récente de l'Euro ne va pas pour sa part sans soulever plusieurs incertitudes tant sur l'élution conjoncturelle que sur les trajectoires A plus long terme des économies nationales constitutives de PEuroland. Quels qu'aient été les efforts de convergence mis en ouvre dans la phase préparatoire A l'entrée dans l'Euro, l'UE 11 connait A l'évidence une hétérogénéité macroéconomique. Les décalages conjoncturels entre l'Allemagne et l'Italie d'une part, les autres membres de la zone Euro d'autre part, sont une expression marquante de cette hétérogénéité sans omettre l'état proche de la surchauffe des conjonctures esnoles et surtout irlandaise. N'est ce pas lA un signe indicatif du fait que l'absence de mécanisme de silisation macroéconomique peut poser question avant mASme d'atteindre 2006 3 ? A plus long terme, l'un des avantages attendus de l'union monétaire est l'obtention des pleins effets du marché unique (notamment par disparition du risque de change intra-européen cl diminution des coûts de transaction par intégration des marchés). Mais cette intégration ne risque-t-elle pas d'engendrer des disparités spatiales, de nouveaux écarts économiques entre régions faisant apparaitre les limites des fonds structurels et posant A nouveau le problème des dotations insuffisantes du budget européen ?
Conclusion
Le fédéralisme budgétaire n'est ni une condition nécessaire ni une condition suffisante pour la mise en place d'une union monétaire'"'. Mais le développement de ce type d'union, et l'on peut conjecturer que ce sera bien le cas de l'UE 11, plaide dans le sens d'une extension des fonctions budgétaires centrales et pour la mise en place d'un mécanisme silisateur compensatoire entre les Etats-membres (mécanisme qui jouerait aussi de facto un rôle redistributeur ex-post). Les pays qui ont constitué l'UE 11 se sont mutuellement apporté un bien public particulier, la monnaie unique, dont ils ont étendu la sphère de viabilité par leur appartenance A la zone Euro. Il ne serait pas anormal qu'ils soient conduits A requérir une protection communautaire contre les chocs asymétriques aussi bien transitoires que persistants. - L'union fédérative - qui caractérise désormais la construction européenne est une forme élutive qui peut s'adapter A l'intégration d'Etats-nations, partageant une histoire tourmentée tout autant qu'un uloir vivre commun. Si la lonté d'intégration existe vraiment, et l'histoire de la construction européenne apprend A sair AStre patient, le budget européen prendra sa pleine dimension A l'aune de la traduction de cette lonté en décision politique.
