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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Les contrats administratifs



Les contrats administratifs
EXERCICE





COMMENTAIRE D'ARRET



Tribunal des Conflits du 3 mars 1969 :

Affaire Préfet de Paris c. Cour d'appel de Paris


(Société interprofessionnelle du Lait et de ses dérivés

- Interlait - c. Société de participation dans


l'Industrie alimentaire - S.A.P.I.E.M. -)

RequASte n 1926
Considérant que la Société des élissements A. Barthélémy aux droits de laquelle se trou aujourd'hui la S.A.P.I.E.M., aassigné - Interlait - devant le tribunal de commerce de la Seine pour l'entendre condamner A  lui rser une certaine somme A  titre de dommages et intérASts, sur le fondement de l'article 1382 du Code civil, en réparation du préjudice matériel et moral et du trouble commercial que lui aurait causé le refus d'Interlait de procéder A  des opérations d'achat, de nte et de stockage de beurre et de fromages, que ladite société - Interlait - créée, en application du décret du 30 septembre 1953 relatif au statut, A  l'organisation et au fonctionnement des organismes d'interntion économique de caractère privé, en vue de régulariser le marché du lait et des produits laitiers, avait été chargée par les Pouvoirs publics d'effectuer sans distinction ac tous les industriels et commerA§ants titulaires de la sectiune professionnelle laitière ; que le tribunal de commerce de la Seine a rejeté les conclusions déclinant sa compétence ; que cette décision ayant été confirmée par la Cour d'appel de Paris malgré un déclinatoire de compétence présenté par le préfet de Paris, ce dernier a élevé le conflit par arrASté du 11 juillet 1968;
Considérant qu'Interlait, constituée sous la forme de société anonyme, est une entreprise privée, de caractère commercial, inscrite au registre du commerce ; que, bien qu'elle ait été chargée d'une mission de service public, elle se livre librement A  des opérations commerciales ; d'où il suit que les litiges relatifs A  cette activité de commerce qui l'opposait A  ses fournisseurs et A  ses clients ressortissent A  la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire ; qu'il en est ainsi en l'espèce, le différend qui moti l'action engagée contre elle se fondant sur son attitude A  l'égard d'un autre commerA§ant dans l'exercice de son activité que c'est donc A  tort que le préfet A  élevé le conflit ;
DéCIDE :
Art. 1". ' L'arrASté de conflit susvisé pris le 11 juillet 1968 par le préfet de Paris est annulé.


Commentaire

Dans sa décision du 3 mars 1969 : Société Interlait, le Tribunal des Conflits a maintenu, d'une faA§on discutée, le critère organique du contrat administratif en matière commercial.
Les faits ne ressortent pas très nettement d'une simple lecture de l'arrASt. Mais il suffit de savoir que la Société Interlait est une de ces sociétés professionnelles auxquelles l'Etat a recours pour exécuter ses décisions de caractère économique. Cette société s'est trouvée opposée dans une opération de type commercial A  une autre société : la S.A.P.I.E.M. Il ne s'agit pas d'un litige portant sur un contrat, mais plutôt sur un refus de contracter.
Peu importe d'ailleurs ici le fond de l'affaire. Seule est en cause la question de la compétence.
Le Tribunal de commerce de Paris avait rejeté les conclusions déclinant sa compétence. Cette décision a été confirmée en appel et le préfet de Paris a élevé le conflit par arrASté du 11 juillet 1968.
C'est donc sur cet arrASté que le Tribunal des Conflits se prononce le 3 mars 1969 en l'annulant, et en renvoyant l'affaire devant les tribunaux judiciaires.
Apparemment, la solution donnée par le Tribunal des Conflits est classique puisqu'il réaffirme le maintien du critère organique en matière contractuelle. C'est ce que nous examinerons dans une première partie.
Mais cette solution est également discutée car la position du Tribunal des Conflits traduit les incertitudes actuelles de la jurisprudence en matière contractuelle. C'est ce qui sera examiné en deuxième partie.


I. ' Une solution apparemment classique : le maintien du

CRITERE ORGANIQUE EN MATIERE CONTRACTUELLE.
Voyons, tout d'abord, la solution qui ressort de l'arrASt afin de montrer sa conformité ac la j urisprudence classique.
1er La solution donnée par l'arrASt.
Dans sa décision du 3 mars 1969, le Tribunal des Conflits rappelle très clairement que la société Interlait, constituée sous forme de société anonyme, est une - entreprise privée -, de caractère commercial, inscrite au registre du commerce, et il en déduit que - bien qu'elle ait été chargée d'une mission de service public, elle se livre librement A  des opérations commerciales, d'où il suit que les litiges relatifs A  cette activité de commerce qui l'opposaient A  ses fournisseurs et A  ses clients ressortissent A  la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire -.
En réalité, on a vu que, dans l'espèce qui nous intéresse, le litige dont il est question ne porte pas A  proprement parler sur un contrat, mais plutôt sur un refus de contracter. Néanmoins, on peut considérer qu'il s'agit d'un litige d'ordre contractuel.


On peut donc estimer que, pour le Tribunal des Conflits, il est impossible pour une entreprise privée, de par sa nature mASme, de passer un contrat autre que de droit privé.
Cette solution est d'ailleurs tout A  fait conforme A  la jurisprudence classique.


2e Sa conformité A  la jurisprudence classique.

Selon cette jurisprudence, les contrats passés entre deux ou plusieurs personnes privées, quel que soit par ailleurs leur objet, sont des contrats de droit privé, du seul fait de la qualité de leurs signataires.
Cette solution a été affirmée A  maintes reprises par le juge administratif tout comme par le Tribunal des Conflits. Ainsi en 1963, le Conseil d'Etat a, une noulle fois, confirmé ce principe dans un arrASt : Syndicat des Praticiens de l'art dentaire du Nord, en affirmant que, la Caisse régionale de sécuritié sociale n'ayant pas agi - pour le compte d'une collectivité publique - ne pouvait passer un contrat administratif.
En effet une seule exception, qui ne fait que confirmer la règle, est depuis longtemps admise par la jurisprudence. Un contrat passé entre deux personnes privées peut AStre administratif si l'une de ces personnes est mandataire d'une personne publique. Ceci est parfaitement logique puisque, seule importe alors la qualité du mandant.
La solution donnée par l'arrASt Société Interlait serait donc parfaitement classique. Du moment que cette société ne possédait aucun mandat d'une personne de droit public, elle ne pouvait passer qu'un contrat de droit privé ac une autre personne privée. Pourtant cette solution a été discutée. En effet, il existe certaines incertitudes dans la jurisprudence.

II. ' Une solution discutée : les incertitudes de a jurisprudence EN MATIERE CONTRACTUELLE.
Ces incertitudes proviennent d'abord de ce qu'une - brèche - a été ourte dans le système par la jurisprudence relati aux travaux publics. Elles proviennent également de ce que la jurisprudence se révèle contradictoire si l'on examine aussi les domaines voisins.
Ier Une brèche dans le système : la jurisprudence relati aux travaux publics.
La brèche remonte A  l'arrASt du Tribunal des Conflits du 8 juillet 1963 : Société entreprise Peyrot c. Société de l'Autoroute Estérel-Côte d'Azur. De quoi s'agissait-il ? D'un marché conclu entre les deux sociétés en question. La première était une société purement privée, la seconde une société d'économie mixte A  laquelle l'Etat avait concédé la construction de l'autoroute. Conformément A  la jurisprudence traditionnelle, le Conseil d'Etat avait décidé, le 20 décembre 1961, que - ce marché conclu entre deux personnes privées ne saurait avoir le caractère d'un contrat de droit public - en l'absence de tout mandat donné A  l'une des deux parties. C'est une solution inrse que donne le Tribunal des Conflits en 1963 A  propos d'un marché tout A  fait semblable. Le Tribunal des Conflits ne retient pas plus que le Conseil d'Etat la notion de mandat, mais il estime - que la construction des routes nationales a le caractère de travaux publics et appartient par nature A  l'Etat qu'il doit en AStre de mASme pour les marchés passés par le maitre de l'ouvrage pour la construction d'autoroutes sans qu'il y ait lieu de distinguer selon que la construction est assurée de manière normale directement par l'Etat, ou A  titre exceptionnel par un concessionnaire, soit une personne morale de droit public, ou une société d'économie mixte, nonobstant la qualité de personne morale de droit privé d'une telle société -.
La mASme solution a été donnée, le 2 décembre 1964, par la Cour d'appel de Paris dans l'arrASt Société du Mont-Blanc. Ainsi donc, dans un domaine limité, deux personnes privées peunt passer un contrat de droit public (cf. aussi T.C. 15 janvier 1979 : Payan).
Toutefois, cette jurisprudence n'a pas été étendue A  d'autres catégories de travaux ainsi qu'on le constate A  trars une série d'arrASts (T.C. 17 janvier 1972 : S.N.C.F. c. Entreprise Solon et Barrault; CE. 5 mai 1972 : Société d'équitation de l'Indre et Ministre de l'Equipement et du Logement c. Allain ; CE. 21 juillet 1972 : Société Entreprise Ossude ; T.C. 25 juin 1973 : Société d'économie mixte d'aménagement et de gestion du marché d'intérASt national de Paris-La Villette).
Elle n'a pas, non plus, été étendue au domaine économique malgré les incertitudes de la jurisprudence en la matière.
Toutefois, pour atténuer la rigueur de cette jurisprudence qui fait échapper le contentieux de nombreux contrats au droit administratif, le Conseil d'Etat et le Tribunal des Conflits, mASme en l'absence de mandat exprès, ont admis plus facilement de considérer qu'une personne privée agissait pour le compte de l'Etat ou d'une collectivité publique et pouvait donc passer un contrat administratif (CE. 18 juin 1976 : Dame Cular ; CE. Sect. 30 mai 1975 : Société d'équipement de la région montpelliéraine ; T.C. 7 juillet 1975 : Commune d'Agde).


2e Les contradictions actuelles de la jurisprudence.

Dans le domaine économique, on sait que l'Etat préfère des interntions par personnes interposées A  des interntions directes. Ces personnes revAStent des formes juridiques différentes : élissements publics administratifs ou industriels et commerciaux, sociétés d'économie mixte, sociétés de type commercial.


Ainsi dans le domaine de la régularisation des marchés agricoles existe le F.O.R.M.A. (Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles). Or, le Tribunal des Conflits a estimé, le 24 juin 1968, que, bien que créé sous la forme d'un élissement public industriel et commercial, le F.Q.R.MA. exerA§ait, en réalité, une action purement administrati et qu'ainsi, les litiges soulevés par l'exécution de ces contrats devaient AStre examinés par le juge administratif.
Quant A  la société Interlait, elle fait partie de ces sociétés professionnelles auxquelles, aux termes d'un décret de 1955 : - l'Etat peut avoir recours pour exécuter ses décisions de caractère économique -. L'objet de tels organismes est limité - A  la réalisation des opérations qui leur sont confiées par le ou les ministres responsables -. On le voit, la mission d'Interlait est assez proche de celle confiée au F.O.R.M.A. C'est A  cela que s'attachait le commissaire du Gournement M. Kahn en demandant que la nature du service assuré par Interlait fasse considérer ses opérations contractuelles comme relevant du droit public. Car, ajoutait M. Kahn, si on continue A  limiter la qualité de contrat administratif aux contrats de personnes publiques, on reste vingt ou trente ans en arrière. Pourtant, on l'a vu, le commissaire du Gournement n'a pas été suivi par le Tribunal des Conflits.
Ceci fait ressortir une deuxième contradiction dans la jurisprudence actuelle, entrevue, elle aussi, par M. Kahn : - Dès lors, écrivait-il, qu'une personne privée peut AStre instie de prérogatis qui, naguère encore, étaient réservées aux personnes publiques, il importe peu, au regard des faits comme au regard des principes, qu'elle les exerce par la voie du contrat administratif ou par celle de l'acte unilatéral -.
On sait effectiment que, depuis longtemps déjA , la jurisprudence admet qu'un organisme privé gérant un service public puisse, dans certaines conditions, émettre un acte administratif (jurisprudences Magnier, Epoux Barbier).
Le critère organique n'est donc plus déterminant en ce qui concerne la définition et le contentieux de l'acte administratif. Il ne semble pas non plus qu'il le soit lorsqu'il s'agit de déterminer le juge compétent et le droit applicable en matière de responsabilité extracontractuelle d'un organisme privé gérant un service public administratif (CE. Sect. 13 octobre 1978 : Association départementale pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles du Rhône ; T.C. 6 nombre 1978 : Bemardi). Il reste très largement une condition sine qua non pour qu'un contrat puisse AStre qualifié de contrat administratif.
On peut, il est vrai, estimer, ac M. Waline, que - c'est bien de l'analyse de leurs opérations respectis, et des conditions de liberté ou de subordination dans lesquelles elles les effectuent que le Tribunal des Conflits a déduit que l'une (le F.O.R.M.A.) avait une activité administrati, et l'autre (Interlait) une activité commerciale -.
- Il ne serait donc pas exact de dire que la différence des deux solutions est uniquement commandée par la nature juridique différente des deux personnes en cause -. On remarquera cependant que l'explication donnée par M. Waline est nuancée et, qu'en tout état de cause, cet auteur admet, lui aussi l'importance du critère organique en matière de contrat administratif.
Celle-ci a été confirmée par la jurisprudence postérieure. Ainsi la présence, dans un contrat conclu entre personnes privées, d'éléments exorbitants du droit privé, ne lui enlè pas son caractère de droit privé (CE. 4 mai 1984, Maternité régionale A. Pinard).
N.B. ' Le commentaire de cet arrASt est volontairement assez court, pour correspondre A  ce qui est généralement demandé aux étudiants de licence. On pourrait très facilement le préciser et le délopper en utilisant :
' les conclusions de M. Kahn, reproduites A  VA.J. 1969, 309 (et note A. de Laubadère) ;


' la note de M. Waline, R.D.P. 1969, 697 ;

' l'article de M. J.F. Prévost : - A la recherche du critère du contrat administratif (la qualité des contractants) -, R.D.P. 1971,817.


EXERCICE



COMMENTAIRE D'ARRET


Tribunal des Conflits. ' 2 mars 1987


Commissaire de la République

du département des Hautes-Alpes


c/Juge des référés

du Tribunal d'Instance de BrianA§on


Sur la compétence :

Considérant que, par conntion du 20 mai 1958, la commune de Montgenèvre a concédé A  la Société d'aménagement et de déloppement de BrianA§on-Montgenèvre (S.A.D.B.M.) la construction et l'exploitation de dirses installations de remontée mécanique exisant ou A  construire ; que, par conntion du 18octobre 1972, -les parties ont connu que le concessionnaire ferait bai! A  la commune de l'ensemble des installalions lui appartenant et que pendant la durée de ce bail, le contrat de concession serait suspendu, la commune concédante étant substituée au concessionnaire pour l'exploitation - ; que, par délibération du 24 décembre 1985, notifiée A  la Société d'aménagement et de déloppement de BrianA§on-Montgenèvre (S.A.D.B.M.) le 28 décembre 1985, le conseil municipal de Montgenèvre a décidé de racheter la concession A  compter du 1" janvier 1986, que la Société d'aménagement et de déloppement de BrianA§on-Montgenèvre (S.A.D.B.M.) a assigné la commune devant le Président du tribunal d'instance de BrianA§on, statuant en référé en demandant la condamnation de la commune A  lui rser une provision sur le loyer ou l'indemnité d'occupation a laquelle elle prétend avoir droit au titre de l'année 1986 en rtu du bail du 18 octobre 1972 ;
Considérant que la suspension de la conntion du 20 mai 1958 par celle du 18 octobre 1972 n'a pu avoir pour effet de prir l'autorité concédante du pouvoir qui lui appartient, mASme en l'absence de stipulations contractuelles, de mettre fin au contrat de concession pour des motifs d'intérASt général ; que la délibération du 24 décembre 1985, par laquelle le conseil municipal de Montgenèvre a décidé le rachat de la concession a eu pour effet de transférer A  la commune, A  compter du I" janvier 1986, les droits de la Société d'aménagement et de déloppement de BrianA§on-Montgenèvre (S.A.D.B.M.) sur les installations concédées et, par suite, de mettre fin au bail de ces installations consenti par la Société d'aménagement et de déloppement de BrianA§on-Montgenèvre (S.A.D.B.M.) A  la commune en rtu de la conntion du 18 octobre 1972 ; que, dès lors, le litige concernant les droits que la société prétend avoir sur la commune, pour la période postérieure au 1 er janvier 1986, ne peut se rattacher A  l'exécution de la conntion de bail du 18 octobre 1972 et est uniquement relatif aux conséquences du rachat de la concession, laquelle est un contrat administratif ; que, dès lors, c'est A  bon droit que le commissaire de la République du département des Hautes-Alpes a élevé le conflit dans l'instance pendante devant le président du tribunal d'instance de BrianA§on ;


Décide :
Article 1" - L'arrASté de conflit du commissaire de la République du département des Hautes-Alpes, en date du 19 septembre 1986 est confirmé.
Article 2 - Sont déclarées nulles et non anues la procédure engagée A  rencontre de la commune de Montgenèvre devant le Président du tribunal d'instance de BrianA§on par la Société d'aménagement et de déloppement de BrianA§on-Montgenèvre (S.A.D.B.M.) et l'ordonnance de ce président en date du 2 septembre 1986.
Article 3 - La présente décision sera notifiée au Garde des Sceaux, ministre de la Justice qui est chargé d'en assurer l'exécution.


Commentaire

Les prérogatis de puissance publique ne sont pas un vain mot. S'il est un domaine où elles doint l'emporter sur tout autre rapport de droit, c'est bien celui des marchés publics et plus spécialement celui des concessions de service public où l'intérASt général est un impératif qui s'impose jusqu'A  faire regarder comme négligeables les prévisions des parties.
11 n'est pas de meilleure illustration de cette vérité première du droit public franA§ais que la décision rendue dans cette affaire par le tribunal des conflits conformément aux conclusions d'un haut magistrat de l'ordre judiciaire, M. l'Avocat général Dontenwille.
C'est que les circonstances de cette affaire étaient singulières, voire peut-AStre sans précédent, et de nature, par leur complexité, A  faire douter de la solidité du principe sus rappelé.
Par une conntion du 20 mai 1958, la Commune de Montgenèvre a concédé A  la S.A.D.B.M. la construction et l'exploitation des remontées mécaniques, pour une durée de quarante années. Cette concession a été consentie aux conditions stipulées dans un cahier des charges annexé A  la conntion et dont une clause prévoyait le rachat de la concession par la commune.
Mais par une noulle conntion du 18 octobre 1972, la société concessionnaire, prenant alors la qualité de bailleresse a donné A  bail A  la commune l'ensemble des installations objet de la concession pour la durée restant A  courir du contrat de concession, ce dernier étant - suspendu - et la commune concédante étant substituée au concessionnaire pour l'exploitation des lieux objet de la concession.


Ce bail était consenti moyennant un loyer élevé.

Un litige s'est élevé précisément devant le tribunal d'instance de BrianA§on quant au paiement de ces loyers.
Par un jugement en date du 20 décembre 1985, le Tribunal a constaté l'acquisition de la clause résolutoire insérée au bail par un paiement des loyers, fixé le montant des loyers dus et condamné la commune A  rser ce montant A  la S.A.D.B.M.
Les parties ont relevé appel de ce jugement. Mais entre-temps, la commune a notifié A  la S.A.D.B.M. sa décision de procéder au rachat de la concession A  compter du 1er janvier 1986, conformément aux dispositions du cahier des charges.
La S.A.D.B.M. a assigné en référé la commune aux fins de voir condamner celle-ci A  lui payer des indemnités provisionnelles soit au titre de loyers, soit au titre d'indemnité d'occupation. La commune a soulevé l'incompétence du Tribunal d'Instance, suivie en cela par le Préfet des Hautes-Alpes, qui a déposé un décli-natoire de compétence.
Faisant prévaloir les clauses, acceptées par la commune, du contrat de bail sur celles du contrat de concession dont les effets ont été suspendus de par la volonté expresse des parties, le juge des référés a rejeté le déclinatoire de compétence.


Cette décision a contraint le Préfet A  éler le conflit.

Le tribunal des Conflits ne s'est pas laissé séduire par les aspects juridiques originaux - mais, A  la vérité, quelque peu monstrueux - de ces circonstances. Il a choisi la solution qui avait, suivant son Commissaire du Gournement, le mérite de la simplicité, et surtout toutes les rtus de l'orthodoxie.
Les deux enseignements A  tirer de l'arrASt tiennent d'une part, A  la nette affirmation des pouvoirs de l'autorité concédante, d'autre part aux conséquences du rachat de la concession.


I - Une nette réaffirmation de la primauté des pouvoirs de

l'autorité concédante.
Il convient de rappeler que la commune a procédé au rachat conntionnel de la conntion, suivant d'ailleurs un usage constant.
La difficulté nait ici de ce que la commune et son concessionnaire étaient connus que celui-ci donnerait A  bail A  celle-lA  l'ensemble des installations lui appartenant, le contrat de concession étant





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