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ECONOMIE

L’économie, ou l’activité économique (du grec ancien οἰκονομία / oikonomía : « administration d'un foyer », créé à partir de οἶκος / oîkos : « maison », dans le sens de patrimoine et νόμος / nómos : « loi, coutume ») est l'activité humaine qui consiste en la production, la distribution, l'échange et la consommation de biens et de services. L'économie au sens moderne du terme commence à s'imposer à partir des mercantilistes et développe à partir d'Adam Smith un important corpus analytique qui est généralement scindé en deux grandes branches : la microéconomie ou étude des comportements individuels et la macroéconomie qui émerge dans l'entre-deux-guerres. De nos jours l'économie applique ce corpus à l'analyse et à la gestion de nombreuses organisations humaines (puissance publique, entreprises privées, coopératives etc.) et de certains domaines : international, finance, développement des pays, environnement, marché du travail, culture, agriculture, etc.


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Caractéristiques des possibilités de privatisation

Caractéristiques des possibilités de privatisation : etude et comparaison des différents dispositifs



Les principaux mécanismes de privatisation de services publics fournissant des biens collectifs sont le contrat, le bénévolat et les bons de fourniture (pour AStre précis, les bons de fourniture servent A  distribuer des biens privés collectivement financés). Par aison, le principal mécanisme de privatisation d'entreprises nationalisées ou détenues par le gouvernement qui fournissent des biens privés et A  péage consiste A  leur appliquer le jeu du marché. (Voir le chapitre 8 pour un développement sur celte technique de privatisation.) C'est A  ces trois dispositifs -le contrat, les bons de fourniture et le bénévolat - qu'on fait le plus souvent référence et ce sont les plus vantés. Ils méritent un examen séparé et plus détaillé des points forts et des points faibles de chacun et des circonstances où chacun peut AStre utilisé.



LE CONTRAT
Le contrat est réalisable et donne de bons résultats quand les conditions suivantes sont réunies : 1) le travail A  faire est délimité sans ambiguïté ; 2) il existe plusieurs producteurs potentiels entre lesquels un climat de concurrence existe ou peut AStre suscité et préservé ; 3) le gouvernement est en mesure d'apprécier les résultats du contractant ; 4) des clauses appropriées sont incluses au contrat et appliquées.
De toutes les options de privatisation, la contractualisation est celle qui a entrainé le plus de discussions et les débats les plus vifs. Le débat a vite fait de déraper vers les partis pris idéologiques et les affirmations hasardeuses. Les arguments des partisans du contrat peuvent se résumer comme suit :


1. La contractualisation est plus efficace parce que

a. Elle aménage les forces concurrentielles et fait peser le poids du marché sur les producteurs inefficients.
b. Elle permet un meilleur management, qui échappe A  la plupart des influences perturbatrices caractéristiques des organisations ouvertement politiques.
c. Les coûts et les avantages des décisions de gestion sont ressentis plus directement par le décideur, dont les bénéfices personnels sont souvent directement en jeu.
2. La contractualisation permet au gouvernement de tirer avantage de compétences spécialisées dont ses propres effectifs sont dépourvus ; elle surmonte les contraintes salariales obsolètes et les limitations désuètes de la fonction publique.
3. La contractualisation permet aussi d'ajuster avec souplesse l'ampleur d'un programme, A  la hausse ou A  la baisse, en fonction de l'évolution de la demande ou des financements disponibles.
4. La contractualisation permet de répondre plus rapidement A  de nouveaux besoins et facilite l'essai de programmes nouveaux.
5. La contractualisation est une faA§on d'éviter de grosses dépenses financières ; elle étale les coûts dans le temps A  des niveaux relativement constants et prédictiblcs.
6. La contractualisation permet des économies d'échelle quelle que soit la taille de l'entité gouvernementale qu'elle concerne.
7. La contractualisation d'une fraction du travail fournit un étalon de aison des coûts.
8. La contractualisation favorise la bonne gestion car le coût du service est hautement évident A  travers le montant du marché, alors que le coût du service gouvernemental est d'ordinaire opaque.
9. La contractualisation peut réduire une dépendance envers un unique fournisseur (un monopole gouvernemental) et atténuer ainsi la vulnérabilité du service aux arrASts de travail, grèves perlées et inaptitudes de la direction.
10. La contractualisation est source d'opportunités pour les entrepreneurs issus de groupes minoritaires.
11. La contractualisation restreint la taille du gouvernement, du moins quant au nombre de ses salariés.
12. La contractualisation aiguillonne les recherches du secteur privé visant A  trouver des voies novatrices pour satisfaire les besoins de la société.

En revanche, les partisans du service gouvernemental, qui sont souvent des fonctionnaires de niveau intermédiaire ou des représentants des syndicats de fonctionnaires, s'insurgent contre la contractualisation et opposent aux arguments ci-dessus les répliques que voici :
1. La contractualisation est finalement plus coûteuse, car
a. L'attribution des marchés fait l'objet de pratiques corrompues14.
b. Les syndicats du secteur privé font preuve de - pratiques scandaleuses et pernicieuses15 -.
c. Les profits sont élevés, alors que le gouvernement ne fait pas de profits.
d. Le licenciement et le chômage des fonctionnaires coûtent cher.
e. Les fournisseurs qualifiés sont trop peu nombreux, et il n'y a donc pas de concurrence.
f. La gestion du contrat et le contrôle du travail du contractant coûtent cher.
g. Le coût marginal d'un accroissement du secteur public serait faible.
h. La rémunération sur la base du prix de revient augmenté d'une marge fixe, en vigueur pour certains contrats, n'incite pas A  l'efficience.I. Les contrats - de renouvellement - ne donnent pas lieu A  concurrence vérile, car le gouvernement qui a abandonné l'activité concernée est A  la merci du contractant.
2. La contractualisation anéantit le principe essentiel de l'avancement au mérite et contourne les lois sur la priorité d'emploi des anciens combattants dans les services publics ; elle démoralise les fonctionnaires, elle prive le gouvernement des compétences dont il a besoin de se doter, et elle affaiblit donc fondamentalement les capacités du gouvernement.
3. La contractualisation réduit la souplesse avec laquelle le gouvernement peut faire face aux urgences.
4. La contractualisation engendre une dépendance indésirable envers les contractants et rend le public vulnérable A  la faillite de l'un d'eux ou aux arrASts de travail et grèves perlées de ses salariés.
5. La contractualisation dépend de la qualité de la rédaction des contrats, qui sont difficiles A  élir, ce qui provoque une perte de responsabilité et de pouvoir du gouvernement.
6. La contractualisation limite les occasions de réaliser des économies d'échelle.
7. Confier des services A  des organisations privées augmente le poids politique de celles-ci et fait naitre un groupe de pression favorable A  un accroissement des dépenses publiques.


8. La contractualisation provoquera une perte d'emplois plus que proportionnelle au détriment des membres de minorités, parmi lesquels il y a beaucoup de fonctionnaires.
9. La contractualisation provoque une perte d'autonomie de celui qui contracte (par exemple en cooptant un organisme privé de services sociaux sans but lucratif), ce qui diminue son efficacité A  long terme en restreignant son rôle de critique et de conscience sociale.

Beaucoup de ces arguments et contre-arguments sont évidemment contradictoires. On dira que le contractant perd son autonomie envers le gouvernement, et l'on considérera pourtant qu'il n'assume pas assez de responsabilités et qu'il n'est pas assez contrôlé par le gouvernement. On proclamera tout A  la fois que la contractualisation est source d'économies d'échelle et qu'elle en fait perdre le bénéfice. Qu'elle surmonte les obstacles de la fonction publique et qu'elle détruit le système du mérite. Qu'elle augmente et qu'elle réduit la souplesse du gouvernement. Qu'elle le fait profiter de talents rares et qu'elle le prive des mASmes talents. Qu'elle est efficiente et inefficiente.
Certains des arguments hostiles A  la contractualisation peuvent AStre retournés. Par exemple, le débat ci-dessus A  propos de la corruption concluait A  une symétrie du problème puisqu'il affecte la contractualisation et le service gouvernemental de la mASme faA§on sous-jacente. Quant au risque d'interruption du service, les grèves des fonctionnaires produisent le mASme effet que les grèves des salariés privés. Ceux qui craignent une perte de responsabilité et de contrôle en cas de contrat d'un service ignorent combien il est difficile de tenir quelqu'un pour responsable dans le secteur public ; ils ignorent aussi les fréquentes lamentations des responsables élus, impuissants A  tenir en main les organismes gouvernementaux comme ils le voudraient.
Les chercheurs se sont beaucoup intéressés aux différences théoriques de motivation et de résultat entre organisations publiques et privées. Niskanen, Allison, Borcherding, Wolf, Bailis, Downs, Rainey, Meyer, Fitch, Drucker, et Bennctt et Johnson parmi bien d'autres se sont penchés sur le sujet'6. On peut essayer - tentative audacieuse - de résumer comme suit cette littérature :
1. Dans le secteur public, on a peu d'incitations A  se comporter avec efficience, et le management ne maitrise pas efficacement les ressources humaines et financières ; dans le secteur privé, il existe généralement des carottes, sous fonne d'augmentations et de promotions, et des batons, sous forme de rétrogradations et de licenciements.
2. étant donné que les budgets d'investissement et de fonctionnement du secteur public sont arrAStés A  l'issue de processus distincts, les possibilités d'arbitrage entre l'un et l'autre sont limitées ; par exemple, il est plus difficile de coordonner le financement des investissements de productivité.
3. Alors qu'une entreprise privée prospère généralement en satisfaisant ses clients payants, un organisme public peut prospérer (c'est-A -dire obtenir un budget plus élevé) mASme si ses clients ne sont pas satisfaits. En fait, paradoxalement, il arrive qu'un budget croisse en proportion du mécontentement des clients ; de ce point de vue, l'augmentation du taux de criminalité est bonne pour un service de police, la crise du logement est bonne pour une agence d'urbanisme et une épidémie est bonne pour un service de santé !
Pour ces raisons, on peut s'attendre A  ce que le secteur privé soit un producteur de services plus efficient et donc A  ce qu'une - contractualisation externe - soit préférable A  un travail fait - en interne -.
Les responsables publics pensent qu'un contrat coûte moins cher A  qualité de service égale ou supérieure. Les sondages effectués auprès de responsables de collectivités locales, petites ou grandes, mettent en évidence leurs opinions, résumées dans le leau 5.3. Environ 60 % des responsables considèrent qu'un contrat est moins coûteux ou pas plus coûteux qu'un service interne, et environ 80 % disent que la qualité du service fourni est meilleure ou identique.
Néanmoins, les opposants aux contrats soulèvent quelques objections légitimes énumérées ci-dessus, et, si convaincante que soit l'analyse théorique, si convaincus que soient les responsables publics, la question doit AStre tranchée par l'observation empirique et non par le débat conceptuel. Le prochain chapitre étudiera les observations de plus en plus nombreuses dont on dispose.



LES BONS DE FOURNITURE
Le système de bon de fourniture est une autre grande technique de privatisation. Comme tous les dispositifs, celui-ci connait des limitations quant aux circonstances et au moment de son utilisation. On peut résumer comme suit les conditions dans lesquelles un système de bon de fourniture fonctionnera bien :
1. Il existe des différences fréquentes entre les préférences des gens A  propos du service, et le public admet l'existence et la légitimité de ces différences.
2. Les individus ont intérASt A  se montrer exigeants lorsqu'ils achètent le service.
3. Les individus sont bien informés sur l'état du marché, entre autres sur le coût et la qualité du service et les endroits où on peut se le procurer.
4. Il y a beaucoup de fournisseurs concurrents du service, ou bien les frais d'installation sont suffisamment bas et de nouveaux fournisseurs peuvent rapidement intervenir sur le marché si une demande se manifeste.
5. L'utilisateur peut aisément se rendre compte de la qualité du service.
6. Le service fait l'objet d'achats relativement fréquents et peu onéreux, de sorte que l'utilisateur apprend par l'expérience17.
Le programme des bons d'alimentation est un vérile système de bon de fourniture, et il remplit la totalité de ces conditions. Medicare et Mcdicaid ne parviennent pas A  remplir les cinq dernières de ces six conditions d'utilisation des bons de fourniture : les consommateurs ne sont guère incités A  rechercher la bonne affaire ; ils connaissent mal le coût et la qualité du service ; il n'existe évidemment pas de concurrence entre fournisseurs du fait des règles fixées par les organismes publics et les groupements médicaux ; les consommateurs ont du mal A  évaluer la qualité du service ; leurs actes d'achat sont peu fréquents.
Une meilleure méthode de soins médicaux pour les indigents consisterait peut-AStre A  remplacer les - bons de fourniture - Medicaid par des bons de fourniture d'assurance maladie ; ces derniers satisfont mieux les conditions ci-dessus. Des bons de fourniture qui mettraient l'assurance maladie A  la portée des paues permettraient d'envisager la fin des pressions inflationnistes sur les coûts de la santé et la maitrise de ceux-ci.
Le transport, les gardes d'enfants, les services juridiques sont aussi des domaines où l'on pourrait recourir aux bons de fourniture. Les personnes agées A  faibles ressources habitant dans les quartiers mal desservis pourraient bénéficier de bons de fourniture qui seraient acceptés en paiement par les fournisseurs de transports tels que les sociétés de transports en commun ou de taxis, ou mASme les conducteurs privés. Les parents disposant de bons de garde d'enfants pourraient placer leurs enfants dans des crèches qui leur offriraient le meilleur rapport qualité/ prix. Il a été suggéré que les défendeurs indigents utilisent des bons de fourniture pour bénéficier d'une assistance juridique plutôt que de devoir s'en remettre au ministère public ou A  des conseils juridiques subventionnés ; néanmoins, le schéma ainsi proposé ne satisfait pas les conditions énumérées plus haut.
L'une des utilisations les plus prometteuses des bons de fourniture est le logement des familles A  revenus modestes. Comme on le verra au chapitre 7, les bons de logement sont largement préférables au logement public (service gouvernemental) et aux aides A  la construction.
Les bons de fourniture (c'est-A -dire les aides aux consommateurs) sont meilleurs que les subventions (qui sont des subventions aux producteurs) en ce sens qu'ils valorisent le choix des citoyens. Certains prétendront alors qu'on deait donner aux paues le bon de fourniture fondamental (l'argent) pour renforcer leur possibilité de choix individuel et leur responsabilité. Cette méthode se heurte A  une opposition de principe. Les gens n'ont qu'une capacité de consommation de nourriture et de logement limitée, mais leur capacité A  consommer de l'argent est illimitée. C'est pourquoi il est plus facile de maitriser les coûts de l'aide sociale consacrés A  la nourriture et au logement que ceux d'allocations d'aide sociale non limitatives ; les pressions politiques conduiraient A  une augmentation des allocations, A  un assouplissement des critères d'ouverture des droits et A  un allongement de la liste des bénéficiaires d'allocations partielles A  un titre ou A  un autre. La fourniture de nourri-turc ou de logement en nature intéresse relativement peu les non-paues et permet donc d'aider plus ceux qui en ont aiment besoin ; si l'enjeu consiste A  obtenir un logement public et non de l'argent, il y a moins de risques que les gens qui ne sont pas dans le besoin essaient de se faire passer pour nécessiteux18. De plus, les contribuables sont plus disposés A  financer le gite et le couvert dont les paues ne peuvent se passer qu'A  faire confiance A  des bénéficiaires d'aide sociale qui disposeraient A  leur gré d'allocations en espèces.

LE BéNéVOLAT
La privatisation peut s'accomplir en s'en remettant A  des organisations bénévoles pour fournir des biens et services déterminés. L'organisation peut exister déjA  ou AStre créée spécifiquement pour accomplir l'activité voulue. Pour que les individus se groupent et forment une organisation décidée A  agir dans le sens prévu, leur communauté d'intérASt doit AStre tellement forte qu'elle les pousse A  faire don de leur temps et de leur argent. Cette communauté d'intérASt peut AStre géographique, comme dans l'exemple des associations de propriétaires ou de résidants constituées pour prendre en charge un besoin local de sécurité, de nettoyage de la voirie, de loisirs, etc. Les groupements volontaires peuvent aussi se constituer pour fournir des biens privés indispensables qu'il est préférable de traiter de faA§on collective, mASme si ces biens ne sont pas localisés au sens géographique. Par exemple, des individus aux préoccupations identiques se groupent pour former des associations humanitaires qui se consacrent A  des maladies particulières (comme celles du cœur ou des poumons, la maladie de Lou Gehrig ou la fibrose cystique) ou A  des problèmes sociaux spécifiques (comme le ning familial, les mères célibataires, l'adoption ou la toxicomanie). Il s'agit de privatisation philanthropique19.


Les organisations existantes ayant un objet social large peuvent créer des services spécifiques quand le besoin s'en fait sentir. Par exemple, beaucoup d'organisations religieuses, répondant A  un appel du maire de New York, ont contribué A  fournir le gite et le couvert A  une partie des sans-abri de la ville.
Les associations bénévoles peuvent fournir des services si : 1) le besoin ou la demande est manifeste et durable ; 2) suffisamment de personnes sont décidées A  s'efforcer de satisfaire ce besoin ; 3) le service n'excède pas les moyens techniques et financiers du groupe ; 4) le groupe obtient des résultats visibles qui lui assurent sa récompense psychologique et qui le renforcent.

Résumé
Les dix dispositifs institutionnels n'ont pas la mASme aptitude A  procurer chacune des quatre catégories de biens. D'une faA§on générale, plusieurs dispositifs conviennent pour chaque catégorie. Les biens collectifs sont ceux qui offrent le moins de possibilités - elles se limitent au service gouvernemental, A  la convention intergouvernementale, A  la contractua-lisation et au bénévolat. Les biens privés peuvent AStre fournis via n'importe quel dispositif.
On peut évaluer les différents dispositifs selon plusieurs critères importants : la spécificité du service, la présence de producteurs, l'efficience et l'efficacité, l'échelle, les relations entre coûts et bénéfices, l'adaptation aux consommateurs, les risques de fraude, l'équité économique, l'équité envers les minorités, le respect des orientations publiques et les dimensions de l'instance gouvernementale.
Les dispositifs sont sensiblement différents par rapport A  cette série d'attributs importants, et aucun d'eux n'est l'idéal. Chacun a beaucoup d'aspects positifs, mais il lui en manque d'autres. Chaque aspect positif est commun A  plusieurs dispositifs. On peut en conclure qu'il existe généralement plus d'une manière de dispenser un service ; il convient d'y songer quand on projette un nouveau service ou qu'on en repense d'anciens. Le choix d'un mode de distribution deait se fonder sur un raisonnement plus que sur des réflexes.
étant donné ces critères et les jugements de valeur subjectifs qui interviennent dans leur application, on peut tenter de classer les différents dispositifs. Pour les biens privés autant que pour les biens A  péage, les dispositifs de marché et de bon de fourniture semblent les meilleurs. Pour les biens A  puisage, les dispositifs de bénévolat et de bon de fourniture sont les meilleurs. Pour les biens collectifs, les dispositifs de contrat et de bénévolat sont les meilleurs.
La plus importante méthode de privatisation de biens privés et A  péage fournis par des entreprises appartenant A  l'état consiste d'abord A  dénationaliser les entreprises et ensuite A  permettre au marché de fournir ces biens - non publics -. En revanche, les plus importants dispositifs de privatisation des services - publics -, mis A  part le dispositif de marché, sont la contractualisation, le bon de fourniture et le bénévolat.
Les partisans et les adversaires des - contractualisations externes - avancent les uns et les autres de longues listes d'arguments A  l'appui de leurs positions. Les analyses théoriques affirment que les entreprises privées deaient AStre plus efficientes et plus efficaces que les organismes publics, mais on ferait mieux d'appuyer le débat sur l'observation empirique, A  laquelle la prochaine partie du lie sera consacrée. Quoi qu'il en soit, pour qu'un contrat réussisse pleinement, il faut respecter certaines conditions.
De la mASme faA§on, les dispositifs de bon de fourniture et de bénévolat ont beaucoup de vertus louables, mais leur utilisation appelle aussi des réserves. En d'autres termes, il y a des limites A  la privatisation par l'un de ces moyens, mais, encore une fois, la fourniture des biens et services par le gouvernement peut poser plus de problèmes encore. Il convient alors de se pencher sur la pratique de la privatisation et de er celle-ci avec les résultats obtenus par le gouvernement pour les mASmes taches. C'est ce qui sera fait dans la troisième partie de ce lie.





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