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ECONOMIE

L’économie, ou l’activité économique (du grec ancien οἰκονομία / oikonomía : « administration d'un foyer », créé à partir de οἶκος / oîkos : « maison », dans le sens de patrimoine et νόμος / nómos : « loi, coutume ») est l'activité humaine qui consiste en la production, la distribution, l'échange et la consommation de biens et de services. L'économie au sens moderne du terme commence à s'imposer à partir des mercantilistes et développe à partir d'Adam Smith un important corpus analytique qui est généralement scindé en deux grandes branches : la microéconomie ou étude des comportements individuels et la macroéconomie qui émerge dans l'entre-deux-guerres. De nos jours l'économie applique ce corpus à l'analyse et à la gestion de nombreuses organisations humaines (puissance publique, entreprises privées, coopératives etc.) et de certains domaines : international, finance, développement des pays, environnement, marché du travail, culture, agriculture, etc.


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Facteurs d'évaluation des dispositifs

Facteurs d'évaluation des dispositifs : etude et comparaison des différents dispositifs



SPéCIFICITé DU SERVICE


Certains services peuvent AStre définis avec un minimum d'ambiguïté et de risque de malentendu. D'autres ne se prAStent pas A  une description aussi précise, leur contenu pount alors AStre perA§u de faA§on sensiblement différente par des esprits d'égal bon sens. Comparez, par exemple, les traux de voirie et l'enseignement. Les premiers peuvent AStre décrits en termes professionnels précis, avec des spécifications techniques détaillées quant A  la profondeur et A  la nature des fondations, A  l'épaisseur et A  la qualité de la couche d'asphalte, aux moyens de drainage et ainsi de suite. L'enseignement ne peut faire l'objet d'aucune description de près ou de loin able, de sorte que des consignes comme - pavez cette chaussée - et - éduquez cet enfant - entraineront des réactions très différentes de la part des fournisseurs de services potentiels. Les entreprises de traux publics peuvent calculer un devis et soumissionner en vue d'obtenir le marché. Le promoteur peut aisément er les soumissions et, le moment venu, inspecter les traux en chantier puis en cours d'achèvement. Il est alors A  mASme de dire, avec une marge d'erreur relativement réduite, si le service demandé a bien été fourni.
En renche, dent un hypothétique appel d'offres sur le thème - éduquez cet enfant -, les producteurs de services scolaires peuvent de faA§on plausible concevoir une grande diversité de programmes éducatifs, mASme si le promoteur, prié d'AStre plus précis, jusqu'A  définir l'éducation comme le fait de savoir lire, écrire et compter. Il ne suffit mASme pas de dire que l'enfant sera considéré comme éduqué s'il parvient A  passer un certain examen. L'étendue des connaissances et la nature des aptitudes que l'enfant est censé avoir acquises et dont il devra faire preuve ne peuvent, en dernière analyse, AStre définies que par référence au contenu d'un programme. S'il pousse A  ce point la description du service désiré qu'il donne aux producteurs potentiels, le promoteur ne fait en réalité rien d'autre que d'embaucher un professeur.
étant donné que certains services peuvent AStre définis avec beaucoup plus de précision que d'autres, certains dispositifs envisageables pour les premiers le seront moins, ou pas du tout, pour les seconds. Les services définissables avec précision permettent de concevoir des appels d'offres compréhensibles, des soumissions conformes aux cahiers des charges et des modes d'éluation des résultats. Les services qui ne se prAStent pas A  une définition détaillée ne peuvent donner lieu A  un semblable déroulement des opérations. On rencontre toute la gamme des services, depuis ceux qui permettent des spécifications très précises jusqu'A  ceux qui ne se laissent définir qu'en termes assez gues et généraux. Les premiers peuvent aisément AStre fournis par n'importe lequel des dispositifs ; ce n'est pas le cas, en général, pour les seconds. En particulier, les services mal définis ne peuvent pas facilement AStre fournis par convention intergouvernementale, contrat, concession ou subvention. (Exception faite du cas où, un service existant déjA , le promoteur peut dire : - J'aime ce que vous faites, et je suis preneur. - C'est ce qui se passe quand un district scolaire inscrit ses élèves dans l'école d'un district voisin, par exemple.)
Si un service ne peut AStre très précisément spécifié, comment un individu ou un dispositif le fournira-t-il de faA§on satisfaisante ? Plus précisément, comment une administration ou qui que ce soit d'autre peut-il produire un service satisfaisant sans savoir exactement ce qu'il suppose et ce que - satisfaisant - signifie ? La réponse est : - difficilement -. C'est dire que cela exige une étroite surveillance, des contrôles exten-sifs, une bonne circulation de l'information entre le consommateur et le producteur, une étroite coordination entre échelons supérieurs et inférieurs de l'organisation productrice, des corrections et ajustements répétés et, pour tout dire, une constante négociation entre le consommateur et le producteur afin de concilier attentes, capacités et résultats. Ces conditions sont plus faciles A  réunir si aucune tierce partie ne s'interpose entre consommateur et producteur, ce qui est le cas lorsque le consommateur se confond avec le promoteur (cas des bons d'alimentation) ou le promoteur avec le producteur (cas du maintien de l'ordre). Le leau 4.9, au chapitre précédent, montre que la première situation se rencontre avec les dispositifs de marché et de bon de fourniture, et le second avec le service gouvernemental, le bénévolat et l'autoproduction.

PRéSENCE DE PRODUCTEURS
Pour certains services, de nombreux producteurs existent déjA  ou pourraient aisément AStre incités A  entreprendre cette activité ; pour d'autres, les producteurs sont en petit nombre et il est difficile d'en attirer de nouveaux, en raison de l'importance des capitaux nécessaires ou autres barrières A  l'entrée. Ce facteur pèse lui aussi sur le choix de l'organisation du service, car le contrat, le marché et le bon de fourniture ne fonctionneront de faA§on satisfaisante que si l'on peut choisir parmi un nombre relativement important de producteurs. (Le chapitre 8 étudiera les méthodes propres A  accroitre le nombre de producteurs potentiels.)


EFFICIENCE ET EFFICACITé

Les trois critères fondamentaux de la qualité d'un service sont l'efficience, l'efficacité et l'équité. L'équité sera étudiée ci-dessous ; l'efficience et l'efficacité feront l'objet d'un examen empirique approfondi dans les deux prochains chapitres, mais ces questions revAStent une telle importance qu'on dès A  présent les aborder sous un angle théorique.
L'une des causes les plus fondamentalement déterminantes de l'efficience et de l'efficacité de tout dispositif est la concurrence ; en d'autres termes, le degré de concurrence qu'autorise un dispositif déterminera, dans une large mesure, l'efficience avec laquelle ce dernier assurera un service. La concurrence signifie que le consommateur exerce un choix, or le choix des citoyens est un principe sacré des sociétés démocratiques. Sous réserve qu'on puisse choisir parmi un nombre suffisant de producteurs, les systèmes de marché, de contrat et de bon de fourniture sont ceux qui tendent le plus A  favoriser la concurrence et donc A  réaliser l'efficience économique.
La concession, la subvention, la convention interadministrative et le bénévolat permettent un certain degré de concurrence, moindre cependant que dans les trois cas précédemment cités. Le service gouvernemental, au contraire, fonctionne généralement comme un monopole absolu, quoique les services concernés soient assez rarement des monopoles naturels. Les administrations qui fournissent des services monopolistes se comportent comme des monopoles incontrôlés et sont par nature sujettes A  tous les déséquilibres et inefficiences inhérents A  une telle situation. Bien entendu, les monopoles gouvernementaux n'ont pas vocation A  maximiser leur profit, mais ils peuvent en renche profiter de leur situation pour maximiser leur budget ou la rémunération totale -monétaire et non monétaire - de leurs dirigeants et de leurs salariés rapportés A  l'unité de trail fournie.
Pour AStre exhaustif, il faudrait observer que l'autoproduction peut se er au service gouvernemental en ce que ni l'un ni l'autre ne laisse de place A  la concurrence. Ces deux dispositifs peuvent AStre définis comme comptant un unique producteur monopoliste - mais, en ce qui concerne l'autoproduction, les effets en seront très différents, puisque le producteur et le consommateur ne font qu'un.

éCHELLE
L'échelle d'un service affectera généralement son efficience. L'échelle optimale différera d'un service A  l'autre exclusivement en fonction des caractéristiques techniques de leurs modalités de production. Une école A  classe unique disposant d'un seul enseignant pour douze niveaux de scolarité ne dispensera pas un enseignement aussi efficace qu'une école plus grande disposant d'enseignants plus spécialisés, d'une bibliothèque, d'un équipement audiovisuel, et le reste A  l'avenant. De la mASme faA§on, il est extrASmement inefficient pour une petite ville dotée d'un seul policier de s'équiper d'un standard d'appel permanent, d'une voiture de réserve utilisable quand l'autre est en réparation et d'un mécanicien A  plein temps. A€ l'autre bout de l'échelle, un très grand service de police pourra exiger une quantité telle de coordinateurs, de responsables hiérarchiques et d'employés administratifs qu'il se montrera lui aussi très inefficient. Le plus efficient sera sans doute quelque service de taille intermédiaire.
Un service gouvernemental a toutes les chances d'AStre inefficient, car la taille de l'unité de production doit par définition AStre égale A  celle de l'unité de consommation, nonobstant tout souci d'optimisation. Par conséquent, si la taille la plus efficiente pour un service scolaire est celle qui correspond A  une population de cinquante mille habitants, des villes de mille, dix mille, cent mille ou un million d'habitants disposant de leur propre système scolaire seront toutes vouées A  l'inefficience.
Tous les dispositifs excepté le service gouvernemental (et l'autoproduction) peuvent réaliser des économies d'échelle en dissociant la taille du promoteur et celle du producteur, permettant ainsi A  ce dernier d'atteindre la taille optimale. Les conventions intergouvernementales sont A  cet égard plus souples que le service gouvernemental, sans l'AStre autant que le contrat ou le bon de fourniture, car la taille du producteur ne peut AStre que celle d'une collectivité existante ou créée par l'agrégation de collectivités existantes. Le contrat et le bon de fourniture ont une grande latitude pour tirer antage des économies d'échelle. Si la taille la plus efficiente pour un producteur est inférieure A  celle de la collectivité qui promeut le service, alors tout est pour le mieux, puisque cette dernière peut diviser son territoire en deux zones distinctes ou dantage, chacune étant idéalement d'une taille optimale. Si la collectivité est trop petite, alors le concessionnaire ou l'adjudicataire reste néanmoins capable d'atteindre sa taille optimale en vendant ses services A  des collectivités voisines. (Cette option est envisageable mASme dans le cas où le service concédé exige un gros investissement financier dans une zone géographiquement circonscrite, comme pour la fourniture d'eau pole ou le traitement des eaux usées.)



RELATION ENTRE COaTS ET BéNéFICES
On a plus de chances d'atteindre l'efficience quand il y a un lien direct entre le fait de payer le service et celui d'en éprouver les antages, et que le consommateur ressent une incitation économique A  acheter avec discernement. Un tel lien n'existe que dans le cas des biens privés et des biens A  péage. Au sein de ces catégories, les dispositifs qui assurent une relation directe entre le consommateur-payeur et le producteur du service - c'est-A -dire ceux où le consommateur paie directement le producteur - sont le marché, le bon de fourniture, la subvention (dans certains cas) et la concession, dans la mesure où ils ne supposent l'intermédiaire d'aucune tierce partie. Par exemple, le consommateur paie l'épicier directement avec des bons d'alimentation (bons de fourniture), l'abonné au téléphone paie la société de téléphone locale (concession). Le bénévolat peut prendre ce caractère, comme dans une coopérative ou un club de loisirs de plein air.
On pourrait soutenir qu'un service gouvernemental n'interpose lui non plus aucun intermédiaire entre le consommateur et le producteur, car le consommateur-contribuable paie le producteur (le gouvernement) ; cependant, sauf perception d'un paiement par l'usager, le lien entre le fait de payer des impôts finanA§ant le service gouvernemental et celui de consommer un service particulier est bien plus ténu qu'avec les dispositifs de marché, de bon de fourniture, de subvention ou de concession.

ADAPTATION AUX CONSOMMATEURS
On pourrait s'attendre A  ce qu'un contact direct entre consommateur et producteur ait aussi pour résultat un service mieux adapté, surtout si le consommateur a une certaine liberté de choix. Cette relation existe quand le consommateur est le promoteur, comme avec les dispositifs de marché et de bon de fourniture, avec le bénévolat en l'absence de relations contractuelles et avec les dispositifs qui font intervenir de multiples bénéficiaires de subventions et de concessions. C'est évidemment vrai de l'autoproduction.


RISQUES DE FRAUDE

On voit d'emblée que plusieurs des dispositifs sont particulièrement vulnérables A  une délinquance qui, outre son incidence morale sur la société, accroit le coût du service. L'attribution par le gouvernement de contrats, de concessions et de subventions peut évidemment engendrer pots-de-vin, ententes et concussion. Les bons de fourniture donnent lieu A  toutes sortes de montages frauduleux comme l'illustrent les vols, reventes, contrefactions et demandes de remboursement illégales de bons d'alimentation.
Les adversaires de ces dispositifs rappellent ces faiblesses en soulignant la supériorité apparente, A  cet égard, des services publics (et, par suite, des conventions intergouvemementales). A€ bien y réfléchir, la différence n'est pas si évidente, et le sujet appelle une étude plus minutieuse.
Considérons la question des pots-de-vin, et sa proche parente, la concussion. Celui qui veut emporter un marché peut peser sur une adjudication en offrant un dcssous-de-le (ou une contribution A  une camne électorale) A  un responsable public, A  moins que ce dernier ne prenne l'initiative de solliciter un versement. Ce comportement répré-hensible est-il caractéristiques des dispositifs contractuels et assimilés, ou bien le rencontre-t-on mASme dans le service gouvernemental ? Considérez les cas où des syndicats de salariés du secteur public soutiennent leur candidat favori, subventionnent ses camnes électorales et lui fournissent des militants. Si le candidat est élu, ils peuvent faire loir ouvertement leurs exigences1 ; ils attendent - et obtiennent souvent - un renvoi d'ascenseur sous forme de rallonges budgétaires pour les services qu'ils produisent, d'augmentations de salaires, d'améliorations des régimes de retraite ou d'instauration de règles de négociation collective qui les mettront en position de force lors des relations sociales. Ils peuvent aussi chercher A  obtenir la création de plus d'emplois et de postes de délégués. Un tel échange de bons procédés est légal, mais on peut se demander s'il diffère sensiblement d'une contribution électorale ou d'un pot-de-vin consenti par une entreprise privée pour décrocher un contrat. Dans les deux cas, le public finit par payer plus cher.
Les régimes de pension peuvent dégénérer en récompenses attribuées par des responsables publics A  des salariés publics en échange d'un soutien politique, comme on l'a vu A  Boston. Le secrétaire de mairie, fils d'un ancien maire de la ville, a réclamé une pension annuelle de 28 000 dollars en réparation du préjudice moral qu'il prétendait avoir subi en tant qu'interlocuteur d'un conseil municipal acariatre. Le censeur municipal a sollicité une pension d'inlidité de 21 000 dollars en prétendant avoir été traumatisé par deux concerts de rock auxquels il ait assisté dans le cadre des devoirs de sa charge. - Dans mon esprit, il n'est pas douteux que le régime [des pensions] a été conA§u () pour favoriser une alliance entre politiciens et salariés du secteur public -, deit dire le contrôleur municipal2.
Considérons un autre objet de scandale, le responsable qui tente de soutirer quelque argent A  un honnASte contractant en menaA§ant de retarder ses paiements ou de les lui refuser. Un comportement aussi scandaleux pourrait-il avoir le moindre équilent dans un dispositif de pur service gouvernemental ? Hélas ! oui. On connait de nombreux cas où des responsables publics ont soutiré de l'argent A  leurs salariés en leur demandant de leur rétrocéder une partie de leurs émoluments afin de préserver leur emploi ou d'obtenir une promotion.
Une autre forme d'irrégularité est l'entente, dans laquelle des adjudicataires potentiels coordonnent leurs soumissions afin de s'assurer des prix élevés. Quelle est l'étendue de ces comportements ? Il est impossible de le dire, mais, s'ils étaient généralisés, on pourrait s'attendre A  ce que les services contractuels coûtent plus cher que les services publics. C'est d'ordinaire l'inverse qui est vrai, comme les chapitres 6 et 7 le montreront de faA§on très détaillée. De plus, les organismes publics peuvent souvent se protéger eux-mASmes et instaurer une concurrence en rilisant directement avec le secteur privé pour tout ou partie de leur trail. Cette stratégie sera exposée dans le chapitre 8.
Je connais personnellement un cas qu'il est intéressant de mentionner ici. A€ la suite d'un appel d'offres, une ville ait passé un marché portant sur certain service municipal, et elle ait réalisé une économie de 22 % par an, sans préjudice d'une amélioration du service et d'une plus grande satisfaction des citoyens. Cette amélioration ait été scrupuleusement mesurée et décrite par des obserteurs indépendants. Un an plus tard, une action judiciaire fut entreprise sous l'accusation d'entente frauduleuse, et l'on découvrit que le montant du contrat ait de ce fait été majoré de 10%.
Mesurez l'ironie de la situation. Les habitants de la ville payaient d'abord, disons, 100 dollars pour le service municipal, puis ils aient payé 22 % de moins, soit 78 dollars, pour le service assuré par un contractant. S'il n'y ait pas eu cette supposée entente frauduleuse, ils n'auraient mASme payé que 71 dollars. L'attention des médias se polarisa sur le surcoût de 7 dollars (soit la différence entre le prix d'entente incriminé et le prix de marché théorique), mais absolument pas sur celui de 22 dollars (la différence réelle que le public ait supportée pendant des années). Les ententes ou autres irrégularités du processus contractuel sont impardonnables et inexcusables ; néanmoins, on ne peut qu'AStre stupéfait de la tranquille indifférence des médias envers la perte la plus importante. Le service contractuel s'est révélé clairement préférable au service municipal, et il l'aurait été encore plus s'il n'y ait pas eu d'entente.
Cet exemple n'est pas unique. Un scandale justifié et largement médiatisé a éclaté quand on a découvert que des responsables municipaux de New York aient reA§u de l'argent pour attribuer un marché de collecte des amendes de stationnement, mais on accorda alors peu d'attention au fait que le montant annuel de la collecte ait en réalité augmenté après la conclusion du contrat3 ; en termes économiques stricts (et non en termes moraux), la situation de la ville s'était améliorée par rapport A  ce qu'elle était quand un organisme municipal collectait les amendes.
On doit enfin reconnaitre, et cela n'a rien de réconfortant, que les détournements et les vols commis par des salariés surviennent aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé.
Ce qu'on vient de dire autorise A  conclure que contrats, concessions et subventions sont toutes sujettes A  diverses formes de corruption, comme le service gouvernemental lui-mASme. Aucun dispositif n'a le monopole du vice ni de la vertu.



éQUITé éCONOMIQUE
Y a-t-il des différences entre dispositifs quant A  leur aptitude A  fournir des services aux consommateurs de faA§on loyale et équile ? On peut discerner ici deux cas distincts : l'équité relative aux moyens financiers et celle qui concerne la race, la religion ou autres caractéristiques du mASme ordre. Ces deux cas feront successivement l'objet des deux prochaines sections.
Bien des gens considèrent le mécanisme du marché comme intrinsèquement équile, en ce sens que tous les gens sont traités également et que (en principe) chacun paie le mASme prix pour une mASme chose. D'autres considèrent ce mécanisme comme intrinsèquement inéquile, puisque les revenus sont inégalement distribués et que les riches et les pauvres ne peuvent donc pas acheter les mASmes choses. Ceux qui tiennent le second raisonnement confondent équité et égalité. Ils considèrent les dispositifs de marché, de bénévolat et de concession comme pareillement inéquiles, dans la mesure où l'aptitude A  obtenir un service y est fonction du revenu, comme lorsqu'on paie son eau, son électricité, son transport ou ses loisirs. Cependant, les autres dispositifs organisés (c'est-A -dire hormis l'autoproduction) sont ables A  cet égard. Les subventions, les contrats, les conventions intergouvemementales et le service gouvernemental peuvent tous servir A  distribuer des services en obéissant aux critères d'équité fixés par l'organe public compétent ; c'est aussi le cas des bons de fourniture, délibérément conA§us pour assurer un accès égalitaire aux services.
La question est importante. Beaucoup de ceux qui s'opposent A  la pritisation parce qu'ils la jugent inéquile pour les pauvres présument A  tort que la pritisation implique un dispositif de marché pur ; ils brossent le leau d'une situation où toutes les familles, riches et pauvres confondues, devraient payer individuellement pour envoyer leur progéniture A  l'école, par exemple. Tel n'est pas du tout le cas, comme on vient de le voir. Les biens collectifs peuvent AStre fournis par un contractant tout en étant financés par l'impôt ; les biens privés et les biens A  péage peuvent AStre procurés aux nécessiteux au moyen de bons de fourniture ; les deux méthodes autorisent une redistribution.
Sans prendre position sur ces avis diamétralement opposés, on peut affirmer de faA§on neutre que les possibilités de redistribution des biens et services au nom de l'équité sont évidemment différentes d'un dispositif A  l'autre.

éQUITé ENVERS LES MINORITéS
Outre la redistribution économique, le thème de l'équité a un autre aspect important : l'égalité de traitement, excluant toute discrimination fondée sur la race, la couleur ou la religion. La pritisation changet-elle quelque chose pour les membres des minorités ? Cette question en contient deux autres, plus précises : quelles sont les incidences des différents dispositifs sur l'emploi des minorités, et quelles sont leurs incidences sur les services dont bénéficient ces minorités ?
Incidence sur l'emploi. CommenA§ons par la question de l'emploi. L'étal fédéral ainsi que beaucoup d'Eiats et de collectivités locales ont été parmi les premières organisations américaines A  renoncer aux pratiques d'embauché discriminatoires. C'est pourquoi la proportion de salariés issus de minorités tend A  y AStre plus élevée qu'ailleurs, y compris, par l'effet des promotions et de l'ancienneté, aux postes de haut niveau. (En 1980, 27,1 % de l'ensemble des salariés noirs traillaient pour le secteur public, contre 15,9 % des blancs4.) A€ première vue, donc, il peut sembler que la pritisation se traduirait par des pertes d'emploi plus nombreuses et des possibilités d'emploi moins nombreuses pour les trailleurs appartenant A  des minorités.
Cette crainte n'est guère fondée. D'abord, la pritisation crée des emplois dans le secteur privé, or les entreprises privées n'échappent pas plus que le gouvernement aux lois interdisant la discrimination A  l'embauche, et l'on peut les forcer A  en respecter la lettre et l'esprit aussi scrupuleusement que le font les états et les collectivités locales. En fait, les entreprises privées peuvent A  cet égard faire mieux que l'état fédéral : le Congrès se dispense lui-mASme d'appliquer les lois sur l'égalité d'accès aux emplois et n'est pas obligé de pratiquer une - action correctrice - en embauchant ses collaborateurs ! Une étude sur la question a montré en tout cas que les trailleurs issus de minorités dont l'emploi ait perdu son statut municipal pour cause de pritisation ont été embauchés par les adjudicataires privés A  peu près dans les mASmes proportions que par les services municipaux5.
En second lieu, les gouvernements ne pratiquent pas toujours une embauche non discriminatoire. Bien des organismes gouvernementaux de par le monde sont sous la coupe de groupes ethniques, linguistiques, religieux ou tribaux ; A  l'évidence, tel ou tel organisme est souvent considéré comme la chasse gardée d'un clan. Aux états-Unis, celte pratique est contraire aux principes officiels, et elle est en voie de disparition, mais on l'observe encore dans les vieilles cités de la côte est. Dans d'autres pays, elle fait souvent ure de règle implicitement admise. (En Asie du Sud-Est, par exemple, la pritisation est considérée comme synonyme de - sinisation -, car beaucoup d'entrepreneurs privés appartiennent A  l'ethnie chinoise.)
J'ai observé aux états-Unis un cas où le passage d'un service de la régie gouvernementale au contrat a provoqué une redistribution des emplois plus juste envers les minorités. Les nouveaux salariés du contractant reflétaient exactement la composition démographique actuelle de la ville, alors que le personnel du service municipal reflétait la composition d'une époque antérieure.
Le troisième et dernier aspect de la question des emplois concerne les possibilités de créations d'entreprises. La pritisation donne aux plus ambitieux des membres de groupes minoritaires l'occasion de créer leur propre affaire et de réussir. Les communautés minoritaires des zones urbaines sont particulièrement antagées A  cet égard. Beaucoup de services municipaux n'exigent que des capitaux modiques et ne demandent pas de formation professionnelle en raison de leur simplicité technique. Ces caractéristiques les rendent attrayants pour beaucoup de membres de minorités aspirant A  créer leur affaire. Ces personnes peuvent lancer des entreprises assurant des services municipaux par voie de contrat ou de concession.
L'aide du gouvernement A  la création d'entreprise par les membres de minorités a d'ordinaire consisté A  fixer des quotas réservés A  ces entreprises ou A  imposer aux adjudicataires principaux de leur sous-traiter une partie des contrats. Malgré leurs louables intentions, qui visent A  améliorer la situation économique des groupes minoritaires, ces restrictions tendant A  instaurer des espaces réservés ont abouti A  des créations de sociétés de faA§ade, A  des cessions d'actifs fictives, A  des fausses factures, A  des trafics d'influence et autres détournements de la loi dans son esprit, sinon dans sa lettre. Ces méthodes A  base de quotas ont franchi avec succès le barrage de leur examen par la Cour suprASme des états-Unis, mais leur lidité constitutionnelle n'a pas encore été totalement élie. Elles n'ont pas non plus montré jusqu'A  présent une grande efficacité quant A  la réalisation de leurs objectifs.
La Bcdford-Stuyvesant Restoration Corporation, un organisme de développement économique d'une communauté minoritaire de Brooklyn, A  New York, a perA§u et exploité les occasions de créations d'entreprises fondées sur le marché (plutôt que sur des quotas) A  l'occasion d'une pritisation. Cet organisme a créé une société appartenant A  des gens du voisinage afin de soumissionner lors des appels d'offres pour des traux municipaux. Cependant, les syndicats de fonctionnaires s'opposèrent au moindre contrat et firent avorter le projet. Fondamentalement, le pouvoir politique de ces derniers était plus grand que celui représenté parla communauté minoritaire.
Malgré cet échec local, nombre d'entrepreneurs issus des minorités américaines ont lancé leur affaire A  l'occasion d'une pritisation. Le transport routier est plein d'enseignement en ce qui concerne les occasions d'entreprise que le marché offre aux entrepreneurs minoritaires. Pendant de nombreuses années, ceux qui voulaient créer une entreprise de transport ont dû prouver préalablement que leur intervention était - nécessaire et antageuse pour le public -. (La meilleure faA§on d'en faire la preuve étant sûrement de permettre au candidat de se lancer et de voir s'il survit !) Une telle réglementation ait pour effet d'interdire le transport routier aux Noirs, alors qu'en termes d'exigences capitalistiques et de formation c'est une activité qui conviendrait parfaitement aux entrepreneurs noirs. La situation se modifia au début des années 1980, après la déréglementation du transport routier. Si modeste fut-elle, la déréglementation tendait A  faire passer cette activité d'une concession étroite A  un régime de marché, permettant aux Noirs, désormais A  l'abri des exclusions de facto, de tripler leur poids dans ce secteur6.
Les occasions d'entreprendre inhérentes A  la pritisation sont reconnues en Afrique du Sud : une association d'entrepreneurs noirs s'est rangée A  cette idée avec enthousiasme ; elle y voit un moyen d'acquérir une puissance économique et de s'intégrer au circuit économique général, en proposant des services d'un bon rapport qualité-prix tout en limitant l'ampleur du gouvernement.
En résumé, les possibilités d'emploi pour les membres de groupes minoritaires semblent assez ables quel que soit le dispositif en vigueur. En particulier, le service gouvernemental ne parait A  cet égard ni meilleur ni pire qu'un autre dispositif. De plus, comme l'expose le chapitre 8, la pritisation d'un service gouvernemental par contrat n'entraine aucune perte d'emploi.
Incidence sur les services. Venons-en A  l'autre partie de notre question principale, en nous demandant si les dispositifs diffèrent quant au niveau et A  la qualité des services procurés aux minorités.


Ce souci n'est pas seulement hypothétique. Un tribunal a découvert que la ville de Shaw, dans le Mississippi, dont les quartiers reflétaient une ségrégation raciale, fournissait ses services municipaux financés par l'impôt - éclairage urbain, égouts, voirie - de faA§on hautement discriminatoire. Alors que la population de la ville était noire A  60 %, tous les réverbères modernes étaient installés dans des quartiers blancs, 98 % des maisons desservies par des voies non goudronnées étaient habitées par des Noirs et 19 % des maisons appartenant A  des Noirs n'étaient pas reliées au réseau d'égouts, contre 1 % des maisons appartenant A  des Blancs7. Ces services inéquilement répartis étaient tous trois assurés par la collectivité locale.
Il est évident qu'un gouvernement qui a pour principe implicite de pratiquer une discrimination entre certains de ses citoyens peut en faire autant au moyen des contrats, des subventions, des bons de fourniture et autres dispositifs où il a son mot A  dire. Parfois, néanmoins, le contrat peut y remédier. Par exemple, l'une de mes études a mis en lumière la pratique suinte dans une ville autrefois dotée d'un service municipal de collecte des ordures ménagères. Lorsque l'organisme municipal ne parvenait pas A  achever en temps voulu sa tournée quotidienne, il lui arriit de ne pas desservir les quartiers noirs, qui aient relativement peu d'influence politique. Quand la ville adopta un système de contrat, cela ne se produisit plus. L'adjudicataire accomplissait méthodiquement le trail quotidien qui ait été convenu, en payant des heures supplémentaires s'il le fallait, sans se soucier de la force ou de la faiblesse politique des différents quartiers. (On reviendra sur cet exemple au chapitre 6.)
Comme tous les contribuables, les groupes minoritaires ont intérASt A  ce que les fonds publics soient plus efficacement utilisés. Néanmoins, dans la mesure où leur revenu est en moyenne inférieur A  la médiane, ils dépendent plus des services fournis par le gouvernement que les groupes plus riches, et ils ont dantage recours aux biens privés qui ont été collcctivisés. Aussi, tout dispositif qui aboutit A  un service de meilleure qualité, ou A  un service d'un meilleur rendement (ce qui laisse au gouvernement plus d'argent disponible) a toutes les chances de profiter dantage aux groupes minoritaires. Le dispositif de bon de fourniture est aussi particulièrement antageux pour les membres des groupes minoritaires A  bas revenu car, comme on l'a vu ci-dessus, il leur permet un plus grand choix.
En résumé, alors que les groupes minoritaires semblent aussi bien ou aussi mal lotis quel que soit le dispositif choisi en ce qui concerne l'équité des emplois, ils se trouveront antagés, en ce qui concerne l'équité des services, par les bons de fourniture ou par n'importe quel dispositif spécialement efficient. Comme on le verra au chapitre 6, le contrat est généralement plus efficace que le service gouvernemental.

ADAPTATION AUX ORIENTATIONS PUBLIQUES
Le service gouvernemental peut AStre un moyen d'accomplir d'autres objectifs étatiques, tels que le développement économique régional. L'installation de bases militaires dans certaines zones antagées du pays est un exemple de cette méthode traditionnelle de défense des intérASts locaux. Les dispositifs de service gouvernemental, de subvention et de contrat se plient également A  de tels impératifs.
Cependant, contrairement A  ce qu'on pourrait penser, le service gouvernemental direct ne permet pas aux responsables élus d'imposer un contrôle ou une orientation efficace. La plupart des dirigeants qui ont traillé dans l'administration et dans le secteur privé sont frappés - et mASme stupéfaits - de la faible emprise qu'un directeur général élu ou un responsable nommé exerce sur l'organisme théoriquement placé sous ses ordres. Cela est dû A  la combinaison des règles et règlements sclérosés de la fonction publique, A  la puissance des syndicats de fonctionnaires et A  des traditions rigides que des décennies de pouvoir monopoliste ont rendues inaccessibles au changement. Cela explique une bonne partie de la frustration éprouvée par ceux qui devraient AStre des agents de changement : les individus démocratiquement élus ou nommés sur la base d'un programme de réforme.
Les entreprises privées peuvent en fait mieux obéir aux orientations publiques que les organismes gouvernementaux, car il est généralement plus facile pour un organisme public d'influencer le comportement d'une organisation privée que celui d'un autre organisme public8. On pourrait citer beaucoup d'exemples A  l'appui de cette thèse. Les inspecteurs municipaux du logement sont souvent mieux A  mASme de conincre les propriétaires privés que les services de logement publics d'effectuer des traux d'amélioration. Concrètement, il est arrivé qu'un juge déclare en faillite et stigmatise la Boston Housing Authority (BHA) en l'accusant de -. mauise gestion, incurie, incompétence et irresponsabilité -. - Si la BHA était un propriétaire privé, conclut-il, elle aurait fermé ses portes depuis longtemps, ou ses administrateurs auraient fini en prison, l'un n'empASchant d'ailleurs pas l'autre'. - De la mASme faA§on, quand David Stockman était directeur du service de la gestion et du budget, il indiqua que si la Securitics and Exchange Commission (commission des opérations de Bourse) ait compétence sur les documents du budget fédéral, les parlementaires et l'administration -iraient en prison10-. La Pension Benefit Corporation, l'instance du ministère du Trail américain qui garantit les régimes de retraite des salariés des entreprises privées, en donne un autre exemple. La situation financière de cet organisme est si précaire, c'est-A -dire que ses engagements financiers sont si grands et si malsains d'un point de vue actuariel, que s'il s'agissait d'une comnie d'assurances privée, l'administration la fermerait d'office.
La Tennessee Valley Authority illustre aussi cette question. Elle a mis une mauise volonté notoire A  réduire ses rejets aériens polluants, malgré les demandes pressantes des services de surveillance de l'environnement11, et on l'a accusée d'avoir fourni un rapport inexact A  la commission de surveillance du nucléaire A  propos d'un accident intervenu dans l'une de ses centrales nucléaires12. De la mASme faA§on, les collectivités locales paraissent réussir mieux que les entreprises privées A  contourner la réglementation publique de l'environnement sur les décharges insalubres. L'exemple extrASme d'immunité d'un organisme gouvernemental envers la loi est peut-AStre celui qu'ont dénoncé deux parlementaires en courroux. Exaspérés de constater que la Poste faisait de la publicité mensongère A  propos de ses services de courrier par avion et par porteur spécial, et considérant cela comme délictueux, ils demandèrent une enquASte. La Fédéral Trade Commission (commission de la concurrence) leur opposa un refus, sous prétexte qu'elle ne pouit enquASter sur un autre organisme gouvernemental13.
Enfin, c'est une entreprise publique qui, sciemment et par supercherie, a gravement violé les propres lois de la Norvège en vendant A  l'Union soviétique certains biens de haute technologie utilisés pour construire des sous-marins plus silencieux.
Ces quelques illustrations anecdotiques ne permettent pas de tirer une conclusion définitive ; on peut dire cependant que (exception faite évidemment des dispositifs de marché, de bénévolat et d'autoproduction) aucun dispositif - pas mASme le service gouvernemental - ne se dégage comme significativement plus sensible qu'un autre aux orientations ou aux instructions du gouvernement.

LES DIMENSIONS DE L'INSTANCE GOUVERNEMENTALE
Mesurées au nombre de salariés, les dimensions du gouvernement sont plus importantes avec le service gouvernemental et le sont moins avec le marché, la concession, le bénévolat et l'autoproduction, bien entendu. Les contrats, les subventions et les bons de fourniture provoquent des dépenses gouvernementales mais exigent relativement peu de fonctionnaires, qui ne sont nécessaires que pour administrer les programmes et non pour produire les services. De plus, si ces trois derniers dispositifs sont plus efficients que le service gouvernemental, ils devraient tendre A  une limitation des dépenses du gouvernement, quoique moins que ne le font les dispositifs de concession, de marché, de bénévolat ou d'auto-production.
On doit cependant souligner que les bons de fourniture et les subventions peuvent entrainer des dépenses publiques très importantes mASme si le nombre des salariés du gouvernement reste relativement faible. Les bons d'alimentation (bons de fourniture) ont coûté 30 milliards de dollars par an, et les bons de logement ont suscité une dette de 250 milliards de dollars.
Un organisme gouvernemental qui gère des transports ferroviaires, vend de l'eau d'irrigation, fournit de l'électricité ou assure le logement des classes moyennes est soumis A  des pressions politiques visant A  faire subventionner ces activités et A  imposer leurs coûts aux non-utilisateurs. Il est rarement capable de supprimer des services antiéconomiques ou de congédier ses salariés, comme beaucoup d'entreprises nationalisées en donnent une preuve si éloquente. Cela se traduit souvent par un coût important pour le gouvernement. Une pritisation qui place cette activité sous un dispositif de marché ou de concession réduit ces pressions en faveur des dépenses publiques. (Certaines entreprises privées ont cependant été nationalisées précisément parce qu'elles n'étaient plus renles ; on ait réclamé que le gouvernement intervienne pour préserver des emplois qui n'aient plus de justification économique.)





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