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ECONOMIE

L’économie, ou l’activité économique (du grec ancien οἰκονομία / oikonomía : « administration d'un foyer », créé à partir de οἶκος / oîkos : « maison », dans le sens de patrimoine et νόμος / nómos : « loi, coutume ») est l'activité humaine qui consiste en la production, la distribution, l'échange et la consommation de biens et de services. L'économie au sens moderne du terme commence à s'imposer à partir des mercantilistes et développe à partir d'Adam Smith un important corpus analytique qui est généralement scindé en deux grandes branches : la microéconomie ou étude des comportements individuels et la macroéconomie qui émerge dans l'entre-deux-guerres. De nos jours l'économie applique ce corpus à l'analyse et à la gestion de nombreuses organisations humaines (puissance publique, entreprises privées, coopératives etc.) et de certains domaines : international, finance, développement des pays, environnement, marché du travail, culture, agriculture, etc.


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La gestion des déchets solides



Le service le plus largement et le plus complètement étudié afin de déterminer les performances respectives de différents dispositifs est la collecte des déchets solides (ou ordures). Les preuves sont claires et accablantes : la collecte contractualisée est substantiellement plus efficiente, et non moins efficace, que la collecte municipale.



EFFICIENCE
Des études détaillées ont é l'efficience des différentes formes de collecte de déchets solides au niveau national aux états-Unis, au Canada, en Suisse et au Japon, ainsi qu'au niveau régional dans le Connecticut, la Californie et les états américains du Midwest. Neuf grandes études ont été conduites par différents chercheurs appartenant A  l'administration ou A  l'université, au cours d'une période de dix ans8. Les résultats sont étonnamment homogènes et se corroborent mutuellement, comme le montre le leau 6.1. Un examen attentif de ces études amène A  conclure que le coût de la collecte municipale est supérieur d'environ 35 %, la fourchette réelle allant de 14 A  124 %. La seule étude qui n'a pas constaté de différence portait sur un échantillon relativement restreint et se limitait géographiquement A  un unique comté du Missouri.
Les études les plus complètes (celle de Sas et Stcvens et celle de Stevens) ont pris soin d'inclure dans le coût de la collecte contractuelle les dépenses supportées par les communes au titre de la préparation des contrats, des appels d'offres, de la surveillance du trail des adjudicataires, de l'administration des contrats, etc. Malgré cette correction, comme on l'a dit, le coût de la collecte municipale reste supérieur d'environ 35 % au coût total que représente pour une ville la collecte contractuelle.
De plus, s'il s'agit bien lA  du chiffre A  retenir sur le budgétaire, la différence entre les deux dispositifs est, en vérité, plus grande encore. On devrait tenir compte du fait que le coût de la collecte contractuelle pour une commune est constitué de coûts d'administration (4,4 % du total) et du montant du marché (95,6 % du total)9. Le montant du marché, A  son tour, inclut A  la fois des bénéfices et des impôts, aussi bien que le prix de revient réel de la fourniture du service. Car les entreprises privées paient généralement divers impôts et redences - taxe professionnelle, vignette des véhicules, taxe foncière, taxes sur les carburants, impôts sur les bénéfices- auxquels les collectivités publiques ne sont pas soumises. Les sources professionnelles américaines éluent A  15 % des recettes le montant total des impôts et redences payés A  des collectivités fédérales, régionales ou locales. Le coût de ces impôts est bien entendu compris dans le prix facturé par l'entreprise. De la sorte, quand un résidant paie 100 dollars A  une collectivité au titre d'un service municipal, il n'obtient que ce service. Mais quand il paie 100 dollars pour un service contractuel (via la collectivité qui achète ce service), il obtient non seulement un service de collecte de ses déchets mais aussi une prime d'une leur de 15 dollars sous forme d'autres services gouvernementaux non précisés que l'entreprise, dans les faits, lui ristourne par le biais de ses impôts. Une fois opéré cet ajustement, on constate que le coût du service municipal pourle résidant est en fait supérieur de 58 % A  celui du service contractuel.
Un détail supplémentaire peut AStre précisé utilement. Nous avons évoqué l'effet de la fiscalité incluse dans le prix du service contractuel ; voyons maintenant l'effet des bénéfices. L'examen des rapports annuels de plusieurs grandes firmes de traitement des ordures révèle que leurs bénéfices représentent environ 10 % de leur chiffre d'affaires. D'où un calcul supplémentaire, qui amène A  conclure que les frais de fonctionnement des organismes municipaux sont supérieurs de 88 % A  ceux des entreprises privées. En résumé :
1. Le responsable du budget municipal doit allouer 35 % en plus d'argent A  la collecte municipale qu'A  la collecte contractuelle, A  qualité égale.
2. Un résidant paie la collecte municipale 58 % plus cher qu'une collecte contractuelle, une fois prise en compte la ristourne fiscale que lui accorde indirectement l'adjudicataire.
3. Un trail identique revient 88 % plus cher A  un organisme municipal ; c'est-A -dire que cet organisme est beaucoup moins productif.
On suppose que cette moindre productivité significative tient au fait que le gouvernement emploie plus de monde pour faire la mASme quantité de trail, que l'absentéisme de ses salariés est plus élevé, qu'ils desservent moins de foyers A  l'heure et que leurs véhicules sont moins productifs10. Les constatations faites aux états-Unis et au Canada sont parallèles.
Le leau 6.2, qui s'appuie sur une étude que j'ai menée dans deux villes similaires de l'aire urbaine de New York, distantes de 35 kilomètres seulement, illustre puissamment les effets combinés de ces facteurs sur la productivité. Le contractant privé collectait 2,8 fois plus d'ordures par personne et par jour que l'organisme municipal.
Les quatre raisons ancées ci-dessus pour expliquer la faible productivité du gouvernement peuvent AStre considérées comme des causes immédiates. La cause originelle est l'absence de concurrence ; lorsqu'un organisme municipal fait lui-mASme le trail, il se comporte d'habitude comme un monopole. Quand une administration est forcée de se mesurer A  un contractant, elle peut devenir plus productive, voire égaler le résultat de celui-ci12. Le chapitre 8 évoquera la faA§on de susciter une vérile concurrence.
TABLEAU 6.2. - Comparaison entre la collecte municipale et la collecte contractuelle des ordures ménagères
Ville A Ville B




Population 70 000 74 000

Superficie (km2) 11,13 9,84


Nombre de collectes par semaine 3 3

Lieu de collecte Trottoir Trottoir


Dispositif Municipal Contrat

Nombre de tournées de camion par semaine 63 39


Equie d'un camion 4 2

Nombre de journées de trail par semaine 237 78


Tonnes collectées par journée de trail 3,08 8,77

Indice de productivité 100 284

Dans cette section, nous avons jusqu'A  présent é l'efficience du service gouvernemental et celle du contrat. Qu'en est-il des dispositifs de marché et de concession ? L'un et l'autre sont fréquents aux états-Unis, comme indiqué au chapitre 4. Dans un dispositif de marché, chaque foyer prend séparément ses dispositions avec une entreprise privée. On pourrait s'attendre A  ce que cela coûte plus cher qu'une collecte contractuelle, qui tire parti de la contiguïté et ne supporte pas de frais de facturation. Le contractant collecte les ordures de tous les foyers d'une zone, ce qui est plus efficient - car il y a dantage d'unités de consommation par unité d'aire - qu'un dispositif de marché où différentes firmes pourraient collecter les ordures d'une mASme rue. Une firme concessionnaire intervenant dans une collectivité où la collecte est obligatoire - où tous les foyers sont tenus de souscrire au service - est able A  une firme adjudicataire (et, de ce point de vue, A  une administration municipale), en ce sens qu'elle bénéficie des économies de contiguïté. Les coûts de facturation sont un facteur de coût significatif pour les entreprises intervenant dans un système de concession ou de marché ; une firme adjudicataire ne supporte pas le coût de l'envoi des factures A  chaque foyer ni les pertes résultant des impayés, puisqu'elle reA§oit de la commune le paiement global d'une facture unique13.

EFFICACITé
S'il est prouvé qu'un service contractuel est plus efficient qu'un service municipal, se peut-il que cela tienne A  la moindre qualité du service ? Il a été répondu A  cette question en étudiant l'efficacité de différents dispositifs de services grace A  un ste sondage national auprès des foyers américains. Au total, 8 166 interviews téléphoniques furent conduites auprès de foyers choisis aléatoirement dans 82 villes, elles aussi choisies aléatoirement. Le service de collecte privé, c'est-A -dire le dispositif de marché, obtint la meilleure appréciation, 93 % des personnes interrogées le jugeant bon ou excellent, contre 90 % pour le service municipal et 89 % pour le service contractuel. Du point de vue de la gestion publique, - les différences entre les trois modes de collecte sont trop faibles pour AStre pris en compte, et () le choix du dispositif A  employer devrait donc se fonder sur l'efficience14 -.

éQUITé
Le service contractuel n'est pas moins équile que le service municipal et peut mASme l'AStre dantage. Un aspect important de l'équité, on l'a vu au chapitre 5, consiste en une juste allocation ou une juste distribution du service. Le service contractuel et le service municipal étant tous deux financés par le budget municipal, rien ne les distingue A  cet égard. J'ai néanmoins rencontré le cas suint : une administration municipale qui ne parvient pas A  achever sa tournée de ramassage de la journée (en raison d'une panne de véhicule ou de l'absentéisme - les deux étant fréquents avec le service municipal15) résoudra parfois le problème en différant la collecte dans les zones les plus pauvres de la commune ; ces dernières ont généralement moins d'influence politique et elles sont souvent habitées par des minorités. Il y a discrimination. En renche, le contractant a tendance A  considérer la commune comme une certaine somme de trail A  accomplir plutôt que comme une série de zones politiques susceptibles d'AStre traitées différemment. De plus, il est généralement plus facile pour une commune de vérifier qu'un contractant a achevé son trail quotidien (elle peut d'ailleurs lui imposer une pénalité s'il n'y est pas parvenu) que d'imposer des heures supplémentaires A  ses propres salariés. En fait, la proportion des collectes inachevées est de 10 % plus élevée pour les administrations municipales16.
Je puis faire état d'une autre obsertion personnelle concernant l'équité, déjA  mentionnée au chapitre 5. Une commune passée d'une collecte municipale A  une collecte contractuelle ait inclus dans le contrat une clause de résidence qui tendait A  obtenir que la ventilation raciale du personnel de l'adjudicataire soit identique A  celle de la commune. Cela n'ait jamais été le cas avec son propre service d'hygiène, mais l'adjudicataire y parvint aisément.
A€ ces deux égards, qualité du service et emploi, le service contractuel s'est montré plus équile que le service gouvernemental envers les groupes minoritaires.

COMPORTEMENT ANTICONCURRENTIEL
Un débat sur le rôle du secteur privé dans la collecte des ordures serait incomplet s'il n'évoquait pas les pratiques illégales auxquelles elle donne lieu. Depuis plusieurs années, de nombreux cas ont été signalés, particulièrement dans les grandes villes et leurs banlieues, et chacun de ces cas reA§oit une large publicité.
De tels comportements anticoncurrentiels - partage des clients ou des territoires entre firmes privées du secteur de l'enlèvement des ordures -sont parfois assortis de menaces ou d'actes de violence envers l'entreprise qui tente de faire concurrence A  une firme en place. Ces incidents ne sont pas uniquement le fait d'un groupe ethnique particulier - quoi qu'en dise la rumeur publique en Amérique - et ils ne sont pas propres aux états-Unis.


L'industrie du traitement des ordures fait observer avec raison qu'il est injuste de l'accuser tout entière quand un transporteur de déchets enfreint la loi, alors que les actions illégales des banquiers, des boursiers, des médecins ou des juristes sont traitées comme des incidents isolés, ainsi d'ailleurs que les ententes sur les prix qui existent dans d'autres secteurs.
Il y a plus. Traditionnellement, dans toutes les civilisations, l'enlèvement des ordures est une activité de statut inférieur, 'essentiellement réservée A  une main-d'œuvre limitée consistant en familles, amis et autres issus d'une mASme caste ou d'un mASme village. Le métier était ainsi dominé par les intouchables aux Indes, par les coptes en Egypte, par les immigrants d'Italie du Sud dans les états américains de la côte est, par les immigrants arméniens en Californie du Sud, par les immigrants hollandais A  Chicago, par les Albanais de Yougoslavie en Autriche et par les Turcs en Allemagne. Il en résultait un tissu social solide dont les membres s'accordaient aisément pour traiter ce trail difficile et désagréable d'une faA§on amiable, coopérative et non concur rentielle. Néanmoins, si innocent qu'ait pu AStre ce schéma sociologique A  l'origine, le résultat final peut AStre considéré, vu de l'extérieur, comme un complot pour restreindre les échanges.
Aux états-Unis, la technologie, la taille, la complexité et les structures du secteur évoluent vite. Les activités - A  la petite semaine -, les artisans, les entreprises familiales disparaissent en mASme temps que les anciens comportements associatifs. 11 y a longtemps que, dans tout le pays ou presque, les professionnels de ce secteur ne sont pas moins respectueux de la loi que ceux des autres secteurs.


CONCLUSION

Les obsertions irréfules de plusieurs études qui font autorité montrent que le dispositif contractuel est le plus efficient. Il est plus efficient que le service de marché libre et substantiellement plus efficient, aussi efficace et au moins aussi équile que le service municipal. Si l'on peut considérer que le service gouvernemental connait un monopole permanent et le dispositif de marché une concurrence ininterrompue, le dispositif contractuel relève en somme d'un monopole temporaire ou d'une concurrence périodique - les deux expressions sont équilentes - et c'est le meilleur dispositif pour ce service.
La meilleure méthode pour une commune A  collecte municipale consiste A  partager son territoire et A  lancer des appels d'offres concurrentiels pour chaque section, A  destination des firmes privées aussi bien que de ses propres agents. Cette tactique garantit un maximum de concurrence et protège la commune contre d'éventuelles collusions17. Toute commune comptant plus de cent mille habitants est susceptible de créer des sections d'au moins trente mille personnes, suffisamment stes pour permettre des économies d'échelle lors de la collecte des ordures18.
En 1982, environ 35 % des communes américaines aient recours au contrat pour la collecte des déchets ménagers19, contre 21 % en 197520. Soit une croissance des deux tiers en sept ans seulement, due sans aucun doute A  l'accumulation des obsertions mentionnées plus haut. La contractai al isation d'un tel service est un phénomène qui se répand aussi en Angleterre, en Allemagne de l'Ouest, en Amérique du Sud et au Moyen-Orient.

TRAITEMENT DES DéCHETS SOLIDES
Ant d'en finir avec la question des ordures, on doit noter le rôle du secteur privé dans le traitement des déchets collectés. Le dépôt dans des décharges est depuis longtemps assuré par le secteur privé, via des dispositifs de marché ou de contrat, et par le gouvernement. Le gouvernement possède aussi beaucoup d'installations d'élimination (décharges et stations de transit) dont il confie la gestion A  des contractants.
Un nouveau service gouvernemental a fait son apparition au niveau local : le retraitement, une technologie d'élimination notrice. Il exige des usines très coûteuses, que des entreprises privées financent, construisent et gèrent en application de dispositifs de contrat et de concession complexes négociés avec les gouvernements locaux. A€ la différence de la collecte et de l'élimination traditionnelles, en voie de pritisation progressive, le retraitement, né du secteur privé, est déjA  pritisé. Si cette technologie était apparue une ou deux décennies plus tôt, les installations auraient sans doute systématiquement été créées et gérées par le gouvernement. Au lieu de quoi, le retraitement des déchets pourrait constituer l'ant-garde d'autres services A  naitre au cours d'une ère de - moindre gouvernement -, une ère de services publics pritisés.





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