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ECONOMIE

L'économie, ou l'activité économique (du grec ancien οἰκονομία / oikonomía : « administration d'un foyer », créé à partir de οἶκος / oîkos : « maison », dans le sens de patrimoine et νόμος / nómos : « loi, coutume ») est l'activité humaine qui consiste en la production, la distribution, l'échange et la consommation de biens et de services. L'économie au sens moderne du terme commence à s'imposer à partir des mercantilistes et développe à partir d'Adam Smith un important corpus analytique qui est généralement scindé en deux grandes branches : la microéconomie ou étude des comportements individuels et la macroéconomie qui émerge dans l'entre-deux-guerres. De nos jours l'économie applique ce corpus à l'analyse et à la gestion de nombreuses organisations humaines (puissance publique, entreprises privées, coopératives etc.) et de certains domaines : international, finance, développement des pays, environnement, marché du travail, culture, agriculture, etc.


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Les activités commerciales et administratives



Dans les coulisses de tout gouvernement s'accomplissent diverses activités prosaïques. Elles ne sont pas aussi voyantes que les services directement fournis A  la collectivité, tels que le ramassage des ordures, la distribution d'eau et les transports en commun, mais ces modestes taches sont nécessaires au fonctionnement de toute grande organisation et A  la bonne tenue de l'administration. Le leau 6.4 reproduit une liste de ces activités, globalement dites commerciales et administratives ; il résume une liste plus longue publiée par le bureau de la gestion et du budget pour inciter les organes du gouvernement fédéral A  recourir A  la contractuali-sation110. Le Congrès a fait en 1984 une tentative infructueuse pour empAScher l'état fédéral d'exercer ces activités commerciales.


Leur champ est ste. Selon un sondage effectué en 1981 auprès des agences fédérales, l'Office of Fédéral Procurement Policy - OFPP (Office d'orientation des achats fédéraux) - a estimé que ces activités représentaient au moins 6 milliards de dollars de frais de fonctionnement annuels, 3 milliards d'investissements et 226 000 salariés (principalement des ouvriers, soit près de 10 % du personnel fédéral)111.

TABLEAU 6.4. -Exemples d'activités commerciales et administratives du gouvernement
Services d'imprimerie et audiovisuels
Photographie et laboratoire photographique ; imprimerie, reproduction, brochage ; production de films et audiovisuels ; microfilmage ; illustrations et graphisme ; entretien d'équipements audiovisuels ; gestion et exploitation d'installations audiovisuelles
Traitement automatisé de données
Sous-traitance informatique ; installation et exploitation d'équipements ; conception de systèmes, analyse-organisation ; programmation ; perforation, saisie de données, transmission de données
Alimentation
Exploitation de cafétérias, cuisines, boulangeries et distributeurs automatiques
Santé
Soins médicaux, hospitaliers et infirmiers ; visites médicales ; fabrication et adaptation de lunettes et prothèses auditives ; laboratoires médicaux et dentaires ; services vétérinaires et diététiques
Services de bureau
Sténographie, secrétariat, dactylographie, traitement de texte, courrier et messageries, traduction, formation, gestion de matériels et de fournitures, services de paye et financiers, assurance, recouvrement de créances, publicité, relations publiques, exploitation de bibliothèques et gestion immobilière
Entretien et services divers
Charpenterie, plomberie, électricité, peinture, air conditionné, gardiennage et entretien, réparation de machines de bureau, blanchisserie, entretien d'autobus

Ces chiffres sont en réalité largement sous-élués, car beaucoup d'activités commerciales du ministère de la Défense et de l'administration des anciens combattants, et beaucoup d'activités de - cols blancs -, ne sont pas comprises dans le chiffre de 6 milliards de dollars. Si elles l'étaient, on atteindrait un montant de 10 A  15 milliards de dollars par an. L'OFPP estime que, sur ce total, les administrations pourraient économiser environ 2 A  3 milliards de dollars si elles aient sans complaisance les coûts des fournitures publiques et ceux des fournitures privées et si elles recouraient A  des appels d'offres concurrentiels pour se procurer ces services - A  qualité égale - A  des entreprises privées. Une étude distincte menée par le Congressional Budget Office - CBO (office budgétaire du Congres) - corrobore dans l'ensemble les chiffres de l'OFPP112.
Il n'est pourtant pas nécessaire de s'en tenir aux estimations de l'OFPP et du CBO. On peut se procurer auprès du ministère de la Défense des informations détaillées sur son expérience de contractuali-sation de services commerciaux (par opposition aux fournitures militaires). Répondant A  une obligation légale, ce ministère a étudié les performances de ses contractants extérieurs pour la totalité des 235 contrats dont l'exécution a commencé au cours de la période biennale postérieure au 1eroctobre 1980. En l'absence de contrat concurrentiel, le coût des activités commerciales internes aurait été supérieur de 38 % au coût effectif (supporté par le gouvernement) du trail identique fourni par des contractants privés113. L'étude a été faite un an au moins après le début de chaque contrat, de sorte que la aison porte sur des activités réelles. Le coût des traux contractuels inclut comme il est normal le coût des biens fournis au contractant par le gouvernement, les frais de transition et ceux de surveillance et d'administration du contrat.
On notera qu'il a suffi d'une menace de concurrence venant du secteur privé pour que le coût des services internes baisse d'environ 7 %, môme lorsqu'il n'a finalement pas été conclu de contrat extérieur. Dans 45 % des cas où l'on a étudié les économies qu'un contrat permettrait, il a été décidé de garder le trail en interne ; les 7 % de réduction des coûts mentionnés plus haut ont joué un rôle dans cette décision. On ne peut en conclure que le trail fait en interne coûte toujours 38 % plus cher que le trail contractuel ; ce chiffre ne concerne que les activités qui ont finalement fait l'objet d'un contrat externe, soit 55 % des cas étudiés. On peut présumer que les études n'ont pas été faites au hasard ; elles doivent avoir porté sur les activités pour lesquelles un contrat externe semblait offrir les meilleures possibilités d'amélioration. Il serait donc erroné de considérer que le coût réel de toutes les activités gouvernementales de ce genre est supérieur de 38 % A  ce qu'il serait en cas de contrat externe ; cela n'est vrai que de celles qui ont donné lieu A  contrat externe. Cette obsertion milite en faveur d'un examen systématique des économies auxquelles la contractualisation d'une activité pourrait donner lieu. Tout au moins devrait-on obtenir quelque amélioration rien qu'en posant la question (en faisant er la menace, diront certains).
Le comté de Los Angeles a lui aussi rendu compte des résultats des contrats passés pour divers services : audit, transports, voyages, collecte des recettes de stationnement, secrétariat, entretien, visites médicales, embaumement, microfilmage, gestion des poursuites contre les automobilistes, conversion de données, réparation d'équipement paramédical, diététique, transcription des dossiers médicaux, blanchisserie et essais de laboratoire. Entre 1979 et 1984, 193 contrats au total ont été attribués pour ces seize services ; leur coût a été de 54,96 millions de dollars et ils ont entrainé des économies se montant A  24,75 millions de dollars. Autrement dit, le trail fait en interne coûtait 45 % de plus que le trail contractualisé114.


Dans six de ces 193 cas, le trail contractuel s'est révélé plus coûteux que le trail fait en interne ; on le voit dans les totaux. Dans d'autres cas, les contractants sont parvenus A  accroitre les recettes du comté grace A  une meilleure gestion (des parkings, par exemple) ; les chiffres cités ne reflètent pas ces conséquences, mais il est important d'y songer quand on envisage un contrat.


LES SERVICES D'ENTRETIEN

Les services d'entretien existent partout et sont souvent assurés par des contractants. Ce que l'obsertion justifie amplement.
La aison la plus péremptoire entre dispositif gouvernemental et dispositif contractuel pour les services de nettoyage des batiments publics est duc A  Barbara Stevens. Au cours d'une étude détaillée sur vingt villes, faisant appel pour moitié A  des contractants et pour moitié A  leurs propres fonctionnaires, elle a calculé que les dépenses des villes dotées d'un service municipal étaient de 73 % supérieures A  celles des villes ayant traité avec un contractant, après contrôle des surfaces nettoyées, des taches de nettoyage précisément accomplies et de la qualité du résultat. Elle attribue l'infériorité des coûts du contractant au niveau plus bas des salaires et des antages annexes, A  un recours plus important au temps partiel, A  la ification d'une plus grande partie du trail en dehors des heures ouvrables, A  l'utilisation de dantage de matériel et A  un taux d'absentéisme inférieur115.
Le contrôleur de New York s'est penché sur les écoles de la ville et a conclu que les services d'entretien gaspillaient des sommes importantes. Dans cinq écoles, le passage A  des contractants extérieurs a entrainé 13,4 % d'économies et a fourni un étalon pour l'éluation de l'efficacité des services d'entretien dans les autres écoles. Le contrôleur en vint A  recommander une extension graduelle du nombre d'écoles ayant recours A  des contractants extérieurs pour ce genre de trail116.
On dispose aussi d'informations sur les services d'entretien en Allemagne. Blankart indique que le nettoyage des locaux par l'administration fédérale de la poste coûte entre 42 et 66 % plus cher que sa contractualisation et que, lorsque le gouvernement nettoie lui-mASme ses bureaux A  Hambourg, cela lui coûte entre 1,4 et 5 fois plus cher que de le faire faire par contrat117 ; Pommerehne résume plusieurs études ouestallemandes, qui ont révélé que les coûts publics dépassaient les coûts privés de 50 % pour le trail d'impression, de 85 % pour la blanchisserie, de 100 % pour la réparation automobile, de 50 A  150 % pour le nettoyage des sols, de 20 % pour la construction et de 160 % pour la mise en service des autobus118.


L'ENTRETIEN DES ARBRES

La plupart des collectivités locales assument la responsabilité de l'entretien des arbres le long des voies et dans les parcs publics ; cela consiste en tation, arrosage, élagage et abattage. Ces fonctions peuvent AStre, et sont souvent, confiées A  des firmes privées. A Détroit, après qu'une étude eut montré que des firmes privées pourraient faire le môme trail au tiers du prix de l'agence municipale, on leur a confié en partie le soin de tailler les arbres en bonne santé et d'abattre les arbres morts ou malades119.
Une étude beaucoup plus complète a é les résultats de cette activité de main-d'ouvre selon qu'elle était exercée par le public ou par le privé120 en demandant A  des arboriculteurs professionnels de mesurer la qualité des soins aux végétaux, puisque l'aspect qualitatif et le coût sont indissociables. L'entretien des arbres par le personnel municipal revenait 37 % plus cher que le service contractuel, alors qu'il n'y ait pas de différence dans la qualité du trail. Pas moins d'un quart du coût du trail contractuel, selon ce calcul, provenait des frais d'administration municipale, de l'administration du contrat et de la surveillance du trail accompli.
Si l'on enregistrait de telles différences de coût pour un trail équilent, c'est parce que les employés municipaux bénéficiaient de salaires et d'antages annexes un peu plus élevés, étaient plus souvent absents, aient plus d'années d'ancienneté, étaient plus syndiqués et étaient couverts par dantage de niveaux hiérarchiques ; les pouvoirs d'embauché et de licenciement de leurs contremaitres étaient limités, leurs agences étaient moins souvent responsables de l'entretien de leur propre équipement et leur trail n'était pas ifié aussi efficacement que chez les contractants privés. Par exemple, les contractants tiennent compte du caractère saisonnier de leur activité et en tirent parti, alors que les communes ne le font généralement pas121.



L'ENTRETIEN DES PELOUSES
Les collectivités sont propriétaires d'une telle superficie de terrains qu'elles ont inévilement quantité de pelouses A  faire tondre, sarcler, fumer, réensemencer et aérer ; il y en a dans les parcs, sur les bandes médianes des autoroutes, le long des routes et autour des batiments publics. Les collectivités ont classiquement le choix entre faire le trail elles-mASmes et le faire faire par un contractant extérieur, bien qu'il ait pu arriver dans certains cas que des associations locales de bénévoles prennent en charge des parcs de quartier et autres zones gazonnées.
Une étude économétrique précise et détaillée a é le dispositif public et le dispositif contractuel quant A  cette fonction. Tous les coûts furent pris en compte, y compris l'amortissement de l'équipement et le coût de la conclusion, de l'administration et de la surveillance du contrat. La qualité du trail fut visuellement appréciée en termes de couleur, de superficie, de densité des mauises herbes, de hauteur et de finition. Après correction en fonction des superficies (nombre d'hectares tondus), du nombre d'activités prises en charge (aération, etc.) et de la qualité, il fut constaté que le service municipal était 40 % plus coûteux que le trail contractuel. De plus, la qualité du trail contractuel était meilleure, mais sans différence très marquée. L'importance des coûts publics tenait aux salaires et aux antages annexes plus importants des fonctionnaires - dus pour partie A  leur age plus ancé et A  leur plus grande ancienneté dans le poste -, A  leur moindre productivité par personne, A  leur absentéisme supérieur (incluant plus de congés payés, de jours fériés et de congés maladie) et A  des méthodes de direction plus rigides122.
Ce constat illustre l'un des défauts intrinsèques du système de la fonction publique statutaire. Pour faciliter un examen présumé objectif des critères d'embauché et de promotion, les emplois sont très étroitement définis. Par conséquent, les salariés publics sont titularisés et passent souvent toute leur vie active dans des postes voués au ramassage des ordures, A  la tonte du gazon, ou autres corvées du mASme genre. Leurs salaires augmentent avec leur ancienneté, mais on peut s'attendre A  ce que leur productivité diminue sous l'effet de l'age et d'une lassitude croissante envers un trail manuel simple et répétitif. Dans le secteur privé, les trailleurs ne sont généralement pas embauchés (ou piégés) dans de tels emplois pour y faire carrière leur vie durant ; on y voit d'ordinaire des postes pour jeunes gens, activité de débutant qu'on est supposé dépasser. Sans mASme parler de l'efficience démontrée de cette conception, c'est aussi bien préférable pour les individus en termes d'épanouissement personnel et de satisfaction dans le trail.


L'ENTRETIEN DES PROPRIéTéS

Le comté de Los Angeles a entrepris depuis 1979 un programme de pritisation prudente et enregistre soigneusement les coûts respectifs de tout trail similaire effectué par son propre personnel et par des contractants. L'entretien des propriétés a donné lieu A  suffisamment d'obsertions pour qu'on puisse tirer des aisons significatives entre les deux dispositifs. Entre 1980 et 1984, les administrations du comté ont conclu cinquante-trois contrats pour des traux de ce type. L'examen des chiffres montre qu'un trail accompli par les agences du comté a coûté 84 % de plus, soit 8,8 millions de dollars contre 4,8 millions. Les données ont été fournies par les administrations elles-mASmes, que l'on pourrait soupA§onner d'exagérer les vertus de leur gestion, mais elles ont été vérifiées par l'auditeur-contrôleur du comté de Los Angeles, titulaire d'un mandat électif indépendant, ce qui confère A  ces constatations une grande crédibilité123.

LE TRAITEMENT DES SALAIRES
Barbara Stevens a réalisé l'une des études atives les plus complètes sur les dispositifs public et contractuel appliqués A  des fonctions administratives124. Elle s'est penchée sur le cas de vingt villes, dont la moitié recouraient A  des contractants alors que l'autre moitié faisaient le trail elles-mASmes. Contrairement aux autres études, celle-ci n'a trouvé aucune différence de prix de revient ni de qualité (taux d'erreur et vitesse de traitement) entre le trail public et le trail contractuel. Cela s'explique aisément. Le traitement des salaires comprend le calcul des temps de présence, la préparation des liasses de saisie des salaires, le traitement informatique des données ainsi que la confection et la remise des chèques. Le rôle du contractant se limitait au traitement des données et A  la confection des chèques. De fait, sa rémunération ne représentait en moyenne que 31 % de l'ensemble des frais de traitement des salaires dans les villes recourant A  des contrats ; mASme dans ces villes, l'essentiel du trail était accompli par du personnel municipal, et l'égalité des coûts municipaux et des coûts contractuels révélée par cette étude n'a donc rien de surprenant : les coûts contractuels étaient constitués principalement de coûts municipaux !




LE RECOUVREMENT DE CRéANCES

L'Office général de la compilité s'est penché sur le recouvrement des créances des agences fédérales et a recommandé d'adopter les pratiques des entreprises commerciales pour améliorer les résultats du gouvernement dans ce domaine. La gestion d'un compte coûtait 8,72 dollars A  une agence fédérale entre le moment où il était reconnu débiteur et celui du recouvrement de la créance, de sa passation en pertes ou de l'engagement d'une action judiciaire ; les entreprises commerciales dépensaient moins de 3,50 dollars pour la mASme fonction. Par ailleurs, ces dernières considéraient comme renle d'aller jusqu'A  l'action en justice pour des créances ne dépassant pas 25 dollars (en 1978), alors que le gouvernement fédéral n'en faisait autant que pour des créances d'au moins 600 dollars. De plus, alors que les entreprises privées parvenaient A  ce stade en cinq mois seulement, cela prenait normalement au gouvernement une année ou dantage. Autrement dit, les entreprises privées de recouvrement de créances étaient plus rapides, plus efficientes et plus déterminées125.

L'éVALUATION IMMOBILIÀRE
Comme indiqué au chapitre 4, l'éluation des biens immobiliers est communément assurée par des firmes privées agissant pour le compte des collectivités locales, particulièrement lorsqu'une de ces dernières entreprend une révision d'assiette générale en un laps de temps relativement court. En Ohio, ce trail est obligatoirement confié au secteur privé, et il a été examiné par l'Association internationale des agents d'éluation. La qualité de l'éluation, mesurée par la différence entre leurs estimées et prix de vente réels des logements, y était la meilleure de tous les états, alors que les frais d'éluation ne dépassaient pas la moitié de la moyenne nationale126. (On doit toutefois remarquer que la faiblesse de l'écart constaté peut tenir A  la politique du gouvernement plutôt qu'A  la meilleure qualité de l'éluation privée.)


AUTRES ACTIVITéS

Les services de blanchisserie sont nécessaires dans les prisons, les hôpitaux et bien d'autres institutions. Une étude de l'Office général de la compilité sur la blanchisserie et le nettoyage A  sec effectués dans des installations fédérales a montré que le prix de revient interne était supérieur A  celui d'un service contractuel able dans sept cas sur seize. Ainsi, dans la majorité des cas, le service interne était au moins aussi efficient que l'aurait été un contractant privé. Cependant, un représentant de la blanchisserie privée s'est plaint de ne pouvoir obtenir d'informations sur les traux A  effectuer, ce qui lui aurait été nécessaire pour élir un devis raisonnable ; on lui ait seulement dit qu'il fallait traiter 246 584 pièces, sans qu'il puisse savoir combien d'entre elles deient AStre lavées, combien deient AStre repassées et combien pouient, comme les serviettes, AStre simplement séchées sans repassage127.
A New York, une voiture irrégulièrement stationnée dans certaines zones est susceptible d'AStre mise en fourrière ; pour la récupérer, son propriétaire doit payer une facture de remorquage substantielle ainsi qu'une taxe de stationnement. Le remorquage était effectué par une unité spéciale de la police, pour un coût estimé A  65 dollars par véhicule environ. Une partie du trail fit ensuite l'objet d'un appel d'offres, et un contrat fut conclu avec le moins-disant, dont le prix n'était que de 30 dollars par véhicule. Le second moins-disant était lui aussi très au-dessous du prix de revient municipal avec 34,75 dollars par voiture128.
San Francisco a chargé un cabinet d'expertise comple privé de faire une partie du trail de son service du budget, économisant de la sorte 102 000 dollars par an129. Détroit a confié A  une firme privée le soin d'élir les procès-verbaux de contravention de stationnement (qui donnent lieu A  des amendes de 15 dollars) pour un prix de 1,80 dol-lar par contravention, après avoir calculé que le trail fait par la ville elle-mASme coûtait 26 dollars par contravention130.
Une autre tache administrative accomplie par des firmes privées sous contrat public est la vérification des références des candidats A  des emplois. On a vu lA  une solution temporaire permettant de résorber une masse de trail en attente. Le gouvernement paie le trail contractuel 500 dollars par dossier, A  er aux 1 200 dollars que lui coûte le trail fait par les fonctionnaires du service du personnel. Le syndicat de fonctionnaires concerné affirme cependant que la qualité du trail est moins bonne131.





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