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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Article 49

Article 49 : des rapports entre le parlement et le gouvernement


Le Premier Ministre, après délibération du Conseil


des Ministres, engage dent l'Assemblée Nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale.
L'Assemblée Nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Une telle motion n'est receble que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée Nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables A  la motion de censure qui ne peut AStre adoptée qu'A  la majorité des membres composant l'Assemblée. Sauf dans le cas prévu A  l'alinéa ci-dessous, un député ne peut AStre signataire de plus de trois motions de censure au cours d'une mASme session ordinaire et de plus d'une au cours d'une mASme session extraordinaire.
Le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des Ministres, engager la responsabilité du Gouvernement dent l'Assemblée Nationale sur le vote d'un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues A  l'alinéa précédent.
Le Premier Ministre a la faculté de demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale.
L'article 20, en mASme temps qu'il pose le principe de la responsabilité du gouvernement dent le Parlement, c'est-A -dire la possibilité pour celui-ci de forcer celui-lA  A  démissionner, prévoit qu'elle s'exerce dans le cadre des articles 49 et 50. L'article 49 envisage donc quatre procédures, en quatre alinéas,'dont chacune mérite un examen particulier.
309. La question de confiance (premier alinéa)
Quoique cette expression soit évitée, c'est bien de cela qu'il s'agit : il est demandé aux députés d'approuver, par un vote, l'allocution que le chef du gouvernement leur présente en son nom.
Qui? Le Premier ministre. 11 s'agit lA  d'un pouvoir que seul peut exercer celui qui est en fonctions. Cela dit, on pourrait concevoir qu'il s'agisse d'un Premier ministre par intérim. L'hypothèse est politiquement peu plausible, mais elle ne rencontrerait juridiquement aucun obstacle.
Comment? Après délibération du Conseil des ministres, mais cette délibération n'est pas synonyme d'autorisation. En fait, il suffirait que le Premier ministre ait évoqué le sujet au cours du Conseil et que le procès-verbal le mentionne (mais pas nécessairement le communiqué de presse) pour que la condition soit satisfaite, quelle que soit la réaction des autres participants, y compris le président de la République.
Quand? N'importe quand : il de soi que le Premier ministre use de cette faculté quand il veut, puisque la Constitution ne fixe pas de limites, mais il n'allait pas de soi qu'il pouit ne pas en user quand il ne le voulait pas. On a beaucoup glosé au début de la Ve République, en effet, sur le point' de savoir si l'utilisation du présent de l'indicatif {engage) n'emportait pas obligation. L'argument sur la lettre était faible (sauf A  considérer que, dès l'alinéa suint, la mASme utilisation du présent de l'indicatif oblige l'Assemblée nationale A  mettre en cause la responsabilité du gouvernement par une motion de censure), et l'argument sur l'esprit inconsistant : le gouvernement dispose de la plénitude de ses capacités dès sa nomination par le chef de l'Etat (supra, 64), il n'a ni juridiquement ni politiquement besoin d'une investiture parlementaire, étant entendu qu'en cas de désaccord l'Assemblée nationale dispose de la motion de censure. Au demeurant, si l'on admettait un instant que le Premier ministre est obligé d'engager sa responsabilité, la seule sanction possible A  son abstention serait justement la censure. Quitte, donc, A  aboutir au mASme résultat, il est plus rationnel de considérer, comme l'ont fait de nombreux Premiers ministres, qu'ils ne sont pas obligés de demander la confiance, mais que les députés peuvent manifester leur défiance.
Sur quoi ? Sur une allocution, celle que le Premier ministre prononce, ou généralement lit, rarement avec talent en cette circonstance, A  la tribune de l'Assemblée nationale. Aucune exigence formelle ne l'encadre, non plus qu'aucune vérile exigence de fond. Qu'il s'agisse d'un programme ou d'une déclaration de politique générale, ils peuvent AStre plus ou moins riches en informations, en analyses, en promesses. Peu importe le contenu : est un programme ou une déclaration de politique générale tout ce que le Premier ministre décide de baptiser ainsi, et, dès octobre 1959, Michel Debré ait appelé - générale - une déclaration politique qui ne portait en réalité que sur l'Algérie. Le précédent sera suivi.
Pour quoi ? Pour tout ce qui peut AStre utile. Tantôt il s'agit de marquer symboliquement la solidarité entre une majorité nouvelle et le gouvernement qu'elle soutient (Georges Pompidou, décembre 1962, Edouard Balladur, avril 1993, Alain Juppé, mai 1995, Lionel Jospin, juin 1997). Tantôt il s'agit pour un Premier ministre de contraindre une majorité rétive ou divisée A  se ressaisir (Raymond Barre, avril 1977, Laurent Fabius, juillet 1984). Tantôt il s'agit pour un Premier ministre cillant de tenter de conforter sa position (Jacques Chaban-Delmas, juillet 1972, Alain Juppé, novembre 1995 et, ce qui n'était pas signe de santé comme la suite l'a bien confirmé, octobre 1996). Tantôt il s'agit de donner aux députés l'occasion de prendre position sur un choix gouvernemental très important (Pierre Mauroy, octobre 1981 et juin 1982). Et il s'est mASme produit que la plus importante majorité jamais réunie dans ce cadre (523 pour, 43 contre) ne concernait vérilement ni le Premier ministre (Michel Rocard, janvier 1991 ) ni le gouvernement, mais plutôt le président de la République puisque ce sont les positions de la France dans la guerre du Golfe qui, grace A  cette procédure, ont pu faire l'objet d'un vote des députés.


Quelles conséquences? Aucune si la déclaration est approuvée, ce qui fut toujours le cas. Après que le Premier ministre s'est exprimé, le débat s'engage, organisé par la conférence des présidents (supra, 305), et il s'achève par un scrutin public A  la tribune, par appel nominal. Aucune majorité qualifiée n'est exigée et il suffit donc que le nombre des voix favorables A  l'approbation soit supérieur A  celui des suffrages hostiles. Dans le cas inverse, l'article 50 s'appliquerait (infrA ).
310. La motion de censure (deuxième alinéa)
Qui? Un dixième des députés, soit, actuellement, 58 d'entre eux. Toutefois, afin d'éviter les motions A  répétition, chaque signataire ne peut, dans le cadre de cet alinéa, signer que trois motions durant la session ordinaire et une durant une session extraordinaire. Néanmoins, s'il s'agit de répliquer A  l'engagement de la responsabilité du gouvernement sur un texte (infra, 311) le nombre des motions de censure n'est pas limité.
Comment ? En déposant auprès du président de l'Assemblée le texte qui sera mis aux voix, celui de la motion, telle que ses signataires ont décidé de la rédiger. Il se présente usuellement sous la forme de considérants que conclut une formule rituelle (- l'Assemblée nationale, conformément au deuxième alinéa de l'article 49 de la Constitution, censure le gouvernement -). MASme si ce texte n'a le plus souvent qu'une importance formelle, il a pu se produire que, pour des raisons politiques, ses initiateurs soignent la motition pour faciliter (voire, paradoxalement, pour décourager) le ralliement d'autres groupes parlementaires.
Quand ? A lire le texte, n'importe quand. Et c'est précisément parce qu'il n'impose pas de restrictions que, dans une saine logique démocratique, l'article 49 l'emporte sur l'article 29, c'est-A -dire qu'une motion de censure est rece-ble durant une session extraordinaire, lors mASme qu'elle ne ure pas A  l'ordre du jour, pourtant limitatif, déterminé par le décret de convocation. En renche a été déclarée irreceble une motion de censure déposée, hors la période normale de session, lorsque le Parlement siégeait de plein droit pour circonstances exceptionnelles (supra, 119). Le problème de cette interprétation, éminemment discule, a perdu A  peu près toute acuité avec l'instauration de la session annuelle (supra, article 28).
Sur quoi ? Sur tout sujet qu'il plait aux signataires de mettre en relief. Ce peut AStre la politique d'ensemble du gouvernement, ou l'attitude de celui-ci face A  un événement particulier, ou encore sur un texte, lorsque la motion de censure est déposée pour réagir A  l'engagement de responsabilité prévu A  l'alinéa suint.
Pour quoi ? Le plus souvent pour provoquer un débat. C'est l'une des mutations les plus importantes de celles qu'a apportées le parlementarisme moderne : la mise en causé de leur responsabilité n'est plus, nulle part, un mode normal de fin des gouvernements. Soutenus par une majorité, celle-ci leur restera fidèle, de plus ou moins bon gré, jusqu'aux élections suintes. Et seules des situations exceptionnelles redonnent A  la censure sa finalité d'origine en provoquant la chute du gouvernement (une seule fois sous la Ve République, en 1962, une seule fois en Allemagne, en 1982, pour s'en tenir A  ces deux pays). De ce fait, ses auteurs ne se font généralement guère d'illusions sur les chances de succès de leur motion, et elle n'a plus pour fonction de conduire A  la chute du gouvernement, mais bien plutôt de donner lieu A  un débat solennel, A  la diligence de la minorité. A ce titre, la motion de censure est désormais beaucoup moins un pouvoir de l'Assemblée nationale qu'un des éléments du statut de l'opposition.
Quelles conséquences ? C'est ici que la Constitution a le plus, et le plus efficacement, innové. Le dépôt d'une motion de censure ouvre un délai de quarante-huit heures, durant lequel elle ne peut pas AStre mise aux voix (mais elle peut AStre débattue). Destinée A  favoriser la réflexion, cette précaution contribue surtout A  éviter les embuscades, A  permettre au gouvernement, si nécessaire, de préparer le vote par tout contact utile. Par dérogation implicite, mais indispensable, A  la priorité gouvernementale sur l'ordre du jour (supra, article 48), c'est la conférence des présidents qui fixe la date du débat et du vote (au plus tard le troisième jour de séance suint l'expiration du délai de quarante-huit heures). C'est elle encore qui attribue les temps de parole (au minimum un orateur par groupe pour une demi-heure). La fixation du moment du vote n'est pas un mince enjeu car elle peut faciliter ou compliquer la présence des députés. La courtoisie parlementaire est heureusement assez respectée pour que la majorité évite d'utiliser cette arme contre l'opposition.
Le vote a lieu au scrutin public A  la tribune, par appel nominal, et la censure n'est adoptée que si elle réunit la majorité absolue des députés (actuellement 289 voix). Et la grande astuce des constituants de 1958 a consisté, reprenant une idée née sous la IVe, A  ne recenser que les suffrages favorables A  la censure. Seuls votent ceux qui veulent la chute du gouvernement. Deux conséquences en résultent : d'une part l'abstention profite au gouvernement, d'autre part ce n'est pas celui-ci qui doit prouver qu'une majorité le soutient, c'est l'opposition qui doit apporter la démonstration qu'elle réunit la majorité absolue des députés. MASme si la censure recueille 288 voix, mASme si on devine qu'une question de confiance en rallierait sensiblement moins pour soutenir le gouvernement, la motion n'est pas adoptée et le gouvernement reste en fonctions.
C'est l'accumulation de ces exigences qui a fait que, fût-ce A  5 (Michel Rocard, novembre 1990), voire 3 (Pierre Bérégovoy, mai 1992) voix près, aucune motion de censure n'a été adoptée depuis 1962.
Mais l'absence de danger ne rend pas l'épreuve plus plaisante au chef du gouvernement : les députés de la majorité, n'étant pas appelés A  voter, ne prennent pas la peine de se déplacer, tandis que ceux de l'opposition sont présents en masse, face A  un Premier ministre qui se sent alors bien seul.


Il demeure que si, par extraordinaire, la motion était adoptée, l'article 50 (infra) s'appliquerait alors.
Ainsi la censure met-elle en cause une responsabilité plus potentielle qu'avérée, plus fictive que réelle. Mais c'est encore une fiction nécessaire au jeu des institutions. C'est elle qui explique tout, permet tout, justifie tout. Qu'importe sa plausibilité, il faut, mais il suffit, que la possibilité existe. Les députés contestent la politique du gouvernement? Ils peuvent le censurer. Ils dénoncent le comportement du gouvernement, la férule excessive qu'il leur impose ? fis peuvent le faire tomber. Ils estiment que le gouvernement répond peu, ou mal, A  leurs questions, qu'il rechigne A  accepter des enquAStes, qu'il abuse de ses prérogatives ? Ils peuvent le renverser. Si, donc, ils ne le font pas, cela présume qu'ils lui trouvent, somme toute, plus de qualités que de défauts. Et vogue le navire gouvernemental, ce n'est décidément pas A  l'Assemblée qu'il risque de sombrer.
311. La responsabilité sur le vote d'un texte (troisième alinéa)
Procédure mixte par excellence, le débat commence sur l'exercice de la fonction législative et s'achève sur celui de la fonction de contrôle. René Capitant y voyait la - vraie question de confiance -.
Qui ? Le Premier ministre, toujours lui, qu'il s'agisse de celui durablement en fonctions ou de celui qui ne fait qu'un intérim.
Comment ? A peu près n'importe comment, sous l'unique réserve, de nouveau, de la délibération du Conseil des ministres, prise avec aussi peu d'exigences de forme que celle du premier alinéa (supra, 309). Le communiqué du Conseil peut en faire état ou réserver la surprise. Le chef du gouvernement l'annonce ensuite lui-mASme A  l'Assemblée, sauf si, étant en déplacement, il confie ce soin A  son intérimaire, voire use de sa faculté par une simple lettre qu'il demande, au président de l'Assemblée ou au ministre chargé des relations avec le Parlement, de lire en son nom.
Quand? N'importe quand. Ce peut AStre dès l'ouverture du débat, au milieu du débat, en fin de débat, de jour ou de nuit, en semaine ou le dimanche.
Sur quoi? Sur A  peu près n'importe quoi. Il faut simplement que ce soit un texte, ce qui exclut les vœux ou déclarations. Mais ce texte peut AStre un projet ou une proposition de loi, un titre, un ou plusieurs articles, ou mASme un amendement ou un sous-amendement. L'unique interdiction, implicite et pas du tout certaine, pourrait concerner une loi organique, et encore dans le seul cas où le Sénat l'aurait refusée, imposant alors qu'elle soit adoptée A  la majorité absolue des députés (supra, 288), qu'il n'est pas ici matériellement possible de compiliser. - En renche, rien n'interdirait l'usage de cette disposition mASme pour faire adopter un texte constitutionnel, mais il est vrai que cela augurerait mal de son devenir - était-il écrit dans la première édition de ce livre. Erreur qu'il faut confesser et surtout rectifier : l'article 89 exige bien que le texte soit voté par chaque assemblée, et non adopté, or cette procédure aboutit justement A  l'adoption sans vote et n'est donc pas utilisable pour une révision.
En fait, ce troisième alinéa permet un super-vote bloqué (supra, 279) puisque c'est le Premier ministre, au moment où il prononce la formule sacramentelle d'engagement de responsabilité, qui indique sur quel texte, c'est-A -dire qu'il précise non seulement le projet ou la proposition, mais aussi tous les amendements ou sous-amendements, quelle qu'en soit l'origine, qu'il souhaite y intégrer (comme leur énumération peut AStre fastidieuse, le Premier ministre peut se borner A  annoncer qu'il en a remis la liste au président de séance, laquelle est ensuite publiée au Journal officiel).
Pour quoi ? A l'origine, pour permettre au gouvernement, dès lors que le deuxième alinéa facilite sa survie mASme sans majorité affirmée, de continuer A  faire adopter ses projets. Il s'agissait donc de remédier A  l'absence de majorité. Mais assez vite on est passé de l'hypothèse de l'absence de majorité A  celle de l'étroitesse de la majorité (1967), puis de la division de la majorité (1976), puis de l'hostilité ponctuelle de la majorité (1982), pour finir par l'hypothèse d'impatience de la majorité (1986). De recours occasionnel et drastique, qu'il était A  l'origine, l'article 49, troisième alinéa, s'est ainsi progressivement mué en une arme multi-fonctionnelle, donnée A  des Premiers ministres qui abusent des facilités qu'elle leur offre.
Quelles conséquences ? Dès que la responsabilité est ainsi engagée, le débat est aussitôt suspendu pour vingt-quatre heures. Cela signifie que personne, sous quelque forme que ce soit, ne peut évoquer le sujet devenu ou. Si aucune motion de censure n'est déposée durant ces vingt-quatre heures (ce qui s'est produit dans 39 cas sur 78 A  ce jour), le président de séance en prend acte et le texte est alors considéré comme adopté. Si une motion de censure est déposée, c'est le deuxième alinéa qui s'applique (supra, 309). Le débat change alors d'objet puisqu'il ne s'agit plus, juridiquement, de discuter du texte mais de la survie du gouvernement. Si cette motion de censure est rejetée, A  nouveau le président de séance en prend acte et le texte est aussi considéré comme adopté. Si la motion de censure était adoptée, alors le gouvernement tomberait et, bien sûr, le texte avec lui.
On mesure la pression qui s'exerce sur les députés de la majorité : ils n'ont d'alternative qu'entre se résigner A  ce A  quoi ils rechignent, voire répugnent, ou bien ouvrir une crise grave qui, de plus, peut conduire A  la mise en cause de leur propre survie par la dissolution. Jusqu'ici, ils ont toujours choisi la première solution.
Le problème posé avec ce dispositif n'est pas celui de son principe, légitime, ou de son fonctionnement, efficace : on a vu, et on reverra, des gouvernements sans majorité. Le problème est celui de cette dérive qui a vu se banaliser une arme dont l'utilisation deit rester exceptionnelle. Elle était faite pour des gouvernements fragiles, elle a été utilisée par des gouvernements forts d'une large majorité, qu'ils étaient pourtant incapables de conincre. Elle était faite pour conclure un débat qui ne pouit aboutir autrement, elle a été utilisée pour y couper court. Elle était faite pour mettre les députés dent leurs responsabilités, elle a été utilisée pour affranchir le gouvernement des siennes.


A cela s'ajoute le fait que l'impact de ce dispositif bien au-delA  de ses utilisations effectives (sur 43 textes, mais 79 emplois compte tenu de la nécessité d'en user au cours des lectures successives) : il contribue A  entretenir l'idée, répandue chez les députés, qu'il est in de contrarier le gouvernement puisque celui-ci aura toujours le dernier mot grace A  cette arme. Lionel Jospin s'est jusqu'ici refusé A  utiliser cette arme. Sa majorité devrait lui en savoir gré. Mais elle demeure présente et peut AStre réactivée A  tout fléchissement de vertu.
En désespoir de cause, on a imaginé de limiter l'article 49, troisième alinéa, mais ce serait inopérant. Une limitation qualitative aux textes les plus importants préjugerait gravement de l'avenir: un sujet normalement anodin peut, dans certaines circonstances, revAStir une importance exceptionnelle. Une limitation quantitative, trois ou quatre fois par an, soit serait sans portée, soit conduirait le Premier ministre, s'il risque de dépasser son droit de tirage, A  concentrer dans un seul texte, juridiquement monstrueux, toutes les dispositions impopulaires, politiquement difficiles, pour les faire passer d'un coup avec un seul - 49.3 -.
Ne reste alors qu'une proposition, plus audacieuse : celle qui permettrait A  la majorité de l'Assemblée nationale, sauf pour les lois de finances, de voter A  une majorité qualifiée une motion préalable excluant le recours A  ce troisième alinéa, en interdisant au Premier ministre d'engager sa responsabilité sur le texte en discussion. Qu'on y songe : l'opposition, seule, serait incapable de l'obtenir, quant A  la majorité, ou une fraction de celle-ci joignant ses suffrages A  ceux de la minorité, elle ne le ferait pas A  la légère, mais pourrait ainsi exprimer au gouvernement qu'elle n'entend pas le renverser, que lA  n'est pas la question, mais qu'elle n'accepte pas pour autant un texte auquel elle est violemment hostile et sur lequel les négociations doivent donc se poursuivre. Un tel dispositif, en fait, n'aurait pu servir éventuellement que deux fois au plus dans l'histoire du - 49.3 - : en 1967, quand Georges Pompidou ait combiné ce dispositif avec celui de l'article 38 (- 38 + 49.3 = 16 bis -, ait dit Pierre Marcilhacy), et en 1982, quand Pierre Mauroy a eu le sadisme de demander A  la majorité socialiste de réhabiliter (ils étaient déjA  amnistiés depuis longtemps) les généraux putschistes de 1961. La France aurait survécu sans ces deux coups de force.
Le dispositif envisagé ici aurait une grande qualité : opposer des effets psychologiques positifs aux effets psychologiques négatifs de l'actuel article -49. 3 -. 11 a un grand défaut : A  part l'auteur de ces lignes, personne aujourd'hui ne le prend au sérieux.


312. La déclaration au Sénat (quatrième alinéa)

La seconde chambre, parce qu'elle n'est pas issue du suffrage universel direct, a un atout : le troisième alinéa n'y est pas applicable. Mais pour la mASme raison elle a un handicap : malgré les termes de l'article 20 (- responsable dent le Parlement -), elle n'a pas le pouvoir de renverser le gouvernement. En renche, elle peut, platoniquement, voter sur une déclaration du gouvernement.


Qui ? Toujours le Premier ministre.

Comment? Comme il veut, puisqu'il n'a mASme pas besoin ici d'une délibération du Conseil des ministres.
Quand? Quand bon lui semble, et l'article 48 l'autoriserait mASme A  le faire impromptu.
Sur quoi? Sur ce qu'il veut, pourvu qu'il le baptise du nom de déclaration de politique générale. 11 est d'usage, non systématique, lorsque le Premier ministre use de l'article 49, premier alinéa, A  l'Assemblée nationale, qu'il fasse simultanément lire la déclaration au Sénat, mais sans nécessairement demander un vote.
Pour quoi ? Pour le plaisir. Celui du Sénat, toujours sensible A  cette attention qu'ont eue, depuis 1975, tous les chefs de gouvernement de droite. Mais aussi pour le plaisir du Premier ministre : le 20 novembre 1989, les sénateurs, enchantés d'AStre gratifiés d'une déclaration de politique générale sur les perspectives ouvertes par la chute du mur de Berlin, ont déchanté lorsqu'ils ont appris que Michel Rocard, taquin, allait leur demander un vote d'approbation :
la matière leur rendait la désapprobation difficile, l'auteur leur rendait l'approbation pénible. C'est quand mASme elle qui fut choisie, A  une assez faible majorité, permettant ainsi A  un Premier ministre de gauche, qui se délecta de cette facétie, de se voir soutenu par un Sénat conserteur, qui plus est, le jour mASme où RPR et UDF votaient une motion de censure A  l'Assemblée nationale !
Quelles conséquences ? Aucune. Si le Sénat désapprouit la déclaration, le gouvernement ne serait en aucun cas tenu de démissionner. Mais comme cela pourrait faire politiquement mauis effet, le Premier ministre se garde bien de prendre le moindre risque et, sauf le cas de novembre 1989, ne sollicite que les approbations qu'il est certain d'obtenir. A incre sans péril





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