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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Article 45

Article 45 : des rapports entre le parlement et le gouvernement


Tout projet ou proposition de loi est examiné successiment dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique.


Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu AStre adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gournement a déclaré l'urgence, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier Ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
Le texte élaboré par la commission mixte peut AStre soumis par le Gournement pour approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gournement.
Si la commission mixte ne parvient pas A  l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues A  l'alinéa précédent, le Gournement peut, après une noulle lecture par l'Assemblée Nationale et par le Sénat, demander A  l'Assemblée Nationale de statuer définitiment. En ce cas, l'Assemblée Nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.
281. Le débat législatif répond A  une logique rigoureuse et démocratique. Toute son organisation repose sur une idée simple : la discussion, éclairée par la confrontation ourte des opinions, de sorte que les votes soient émis en toute connaissance de cause, se restreint progressiment A  une succession de choix binaires, dont la loi sera le produit. Il est procédé par élimination : A  chaque étape, chaque assemblée est invitée A  choisir entre deux solutions concurrentes, et deux seulement : adopter ou rejeter un sous-amendement, puis un amendement, puis l'article, puis l'ensemble. Ce processus, contradictoire et itératif, reproduit A  chacun de ses niaux la dualité entre préparation et décision, discussion puis vote, le tout se déroulant, en séance, de manière publique (supra, article 33).
282. La Constitution pose le principe d'un dialogue entre les deux assemblées et lui assigne un but : l'adoption d'un texte identique, A  la virgule près. Dans ce principe, le bicaméralisme est donc égalitaire : la norme doit AStre l'adoption d'un texte commun, tandis que la possibilité de donner le dernier mot A  l'Assemblée nationale ne doit AStre que l'exception. Il est important de souligner d'ores et déjA  que la réalité rejoint, quantitatiment, la théorie : quelles que soient les majorités politiques, le nombre de textes ayant fait l'objet d'une adoption conjointe varie, mais il l'emporte toujours de très loin sur celui des lois finalement adoptées par la seule Assemblée nationale.
Dès lors, donc, que l'objectif est de parnir A  cette adoption conjointe, l'article 45 cherche A  la faciliter, mais aussi, en cas d'échec, A  remédier A  celui-ci.
283. Le nombre de lectures nécessaires n'est pas prédéterminé : il peut varier de deux (une dans chaque assemblée si elles sont immédiatement d'accord) A  l'infini (aussi longtemps qu'elles ne s'accordent pas et que le gournement, hypothèse d'école, continue A  inscrire le texte A  l'ordre du jour).
Provoquer une commission mixte paritaire (CMP) est une faculté que le Premier ministre détient seul. Les assemblées sont ainsi, inutilement, privées du pouvoir de décider elles-mASmes de rechercher un terrain d'entente. Cette faculté offre au Premier ministre suffisamment d'avantages pour qu'il n'hésite pas A  l'utiliser. Néanmoins, il lui arri de s'abstenir, lorsqu'il sait que l'accord a toutes les chances de se réaliser spontanément dès la lecture suivante.
En revanche, ce n'est pas le Premier ministre mais le gournement qui déclare l'urgence. En fait, elle est concertée entre Matignon et le ministre responsable. Elle doit AStre déclarée avant la fin de la discussion générale devant la première assemblée saisie. Elle a comme seule conséquence de permettre la réunion d'une CMP après une seule lecture, au lieu de deux, dans chaque assemblée. Le Sénat n'apprécie guère l'urgence : sachant qu'il est sount saisi en second, la convocation précoce de la CMP a comme résultat que les députés n'auront pas A  examiner les amendements des sénateurs, puisque, en seconde lecture, c'est le texte de la CMP qui leur sera soumis.
La réussite de cette dernière est un enjeu sensible : outre qu'elle est politiquement biennue, elle permet de gagner du temps. Toutefois, on ne doit pas chercher par tous les moyens un succès s'il doit AStre fragile : son rejet ultérieur par l'une des deux assemblées fait perdre plus de temps qu'un échec immédiat de la CMP.
Il est A  noter, enfin, que le gournement n'est normalement pas représenté au sein de la commission mixte. C'est pour cela que le droit est donné, A  lui seul, d'accepter (ou proposer) des amendements au texte adopté par la CMP. C'est ce qui explique l'extrASme rapidité des lectures après CMP réussie, et mesure donc l'intérASt qui s'attache A  leur succès. D'un côté, il est ainsi évité que des initiatis parlementaires intempestis mettent en cause le compromis obtenu. D'un autre côté, le gournement conser la possibilité de remédier A  une éntuelle dénaturation de ses intentions par la commission mixte.
284. A chaque lecture sortent de la discussion les articles adoptés dans les mASmes termes par les deux chambres. Ils peunt AStre plus ou moins nombreux (voire inexistants si députés ou sénateurs ont rejeté l'ensemble du texte, mASme après s'AStre montrés favorables A  certains de ses articles), laissant ainsi moins ou plus d'objet au travail de la CMP ou aux lectures ultérieures.
Jusqu'au début des années 80, on avait toujours considéré que, après une lecture dans chaque assemblée, il n'était plus possible d'introduire des articles additionnels (sauf, éntuellement, si la suppression d'un article du texte initial laissait une place disponible). Cette exigence, qui ne ure pas dans la lettre de l'article 45, correspondait en revanche rigoureusement A  son esprit : il s'agissait d'éviter que des dispositions noulles puissent AStre adoptées sans qu'aient
normalement joué les règles du bicaméralisme et le nombre
de lectures qu'elles prévoient. Malheureusement, le Conseil constitutionnel, dans un
premier temps, a fait prévaloir la lettre sur l'esprit en décidant (80-l17 DC et 86-221 DC) que, sous l'unique réser du troisième alinéa de l'article 45, le droit d'amendement peut s'exercer A  n'importe quel stade de la procédure. Refusant ainsi de faire la différence entre les amendements modifiant un article et les amendements portant article additionnel, le juge permettait que des dispositions noulles surgissent tardiment, après la réunion de la CMP et mASme lorsque celle-ci avait réussi. C'était une atteinte gra aux principes du bicaméralisme et A  la logique de l'article 45, aussi lourde en abus potentiels que légère en fondement réel.
C'est pourquoi il a opéré un revirement très opportun (98-402 DC) en décidant que seuls, désormais, peunt AStre adoptés après CMP des amendements soit en relation directe ac une disposition du texte, soit nécessaires A  la coordination ac d'autres textes en cours d'examen. A ainsi été défini un équilibre très satisfaisant entre la lettre et l'esprit de l'article 45, entre la souplesse parfois biennue et la rigueur toujours souhaile.
285. Parce qu'ils sont issus du suffrage unirsel direct, les députés bénéficient de privilèges refusés au Sénat, tant en matière de contrôle (infra, article 49) qu'en matière de législation. C'est ce qui autorise le gournement, car c'est lui qui dispose de cette faculté, A  demander A  l'Assemblée nationale de statuer définitiment. C'est ce qu'on appelle le droit de dernier mot, qui existe pour tous les textes législatifs, A  la triple exception de celles des lois organiques qui sont relatis au Sénat (infra, 289) ou au droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des citoyens de l'Union européenne (infra, 465) et des lois constitutionnelles (infra, 471). Lorsque les députés y sont invités, et parce qu'il déroge aux règles normales du bicaméralisme, l'exercice de ce pouvoir est circonscrit A  des rédactions que le Sénat a eu l'occasion d'examiner, c'est-A -dire soit le texte élaboré par la CMP (au cas où celle-ci a réussi mais sans emporter ensuite l'adhésion de la seconde chambre), soit le texte adopté par l'Assemblée nationale au cours de sa lecture précédente (mais auquel, par hypothèse, les sénateurs n'ont pas, ou pas complètement, agréé). Tout au plus est-il alors possible de modifier celui-ci en reprenant des amendements votés par le Sénat dans sa dernière lecture (et encore, A  la condition que le Sénat ait adopté le texte, dans une rédaction différente par hypothèse, car s'il a rejeté l'ensemble, aucun des amendements qu'il a pu approur n'est considéré comme adopté au sens du dernier alinéa de l'article 45).





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