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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Article 37

Article 37 : des rapports entre le parlement et le gouvernement


Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire.


Les textes de forme législative intervenus en ces matières peuvent AStre modifiés par décrets pris après avis du Conseil d'état. Ceux de ces textes qui interviendraient après l'entrée en vigueur de la présente Constitution ne pourront AStre modifiés par décret que si le Conseil Constitutionnel a déclaré qu'ils ont un caractère réglementaire en vertu de l'alinéa précédent.
Ainsi le pouvoir exécutif a, depuis 1958, un domaine nor-matif propre, qui va bien au-delA  de celui qu'il détenait déjA  traditionnellement, pour assurer le bon fonction nement des services publics {supra, 149). Cette innovation, pour spectaculaire qu'elle ait paru en 1958 n'a pas apporte, en pratique, la révolution juridique qu'elle opérait en théorie {supra, 219).
234. Certes, le pouvoir réglementaire, détenu pour l'essentiel par le Premier ministre {supra, articles 13 et 21), excède très largement, désonnais, l'application des lois. Outre cette compétence, qui subsiste, il devient autonome chaque fois que des normes sont nécessaires dans des domaines autres que ceux pour lesquels la Constitution donne compétence A  la loi, organique ou ordinaire, -la colonne 34 devant AStre soustraite de l'infini 37 - comme le dit joliment Jean Carbonnier {Flexible Droit, Paris, LGDJ, 8e éd., p. 121).
Parce que le domaine de la loi est, en apparence, défini de faA§on matérielle, par l'article 34, et limitative, par l'article 37, on en déduit souvent que l'autorité réglementaire est devenue le pouvoir normatif de droit commun. C'est une vision des choses qui, sans AStre A  proprement parler inexacte, est quelque peu trompeuse.
En effet, la variété et l'étendue des matières de l'article 34, d'une part, le monopole détenu par la loi de déroger A  des principes généraux du droit ou de prendre des mesures rétroactives, d'autre part, l'interprétation que le Conseil constitutionnel et le Conseil d'état font des deux éléments qui précèdent, enfin, ramènent A  fort peu de chose le domaine du pouvoir réglementaire autonome. Et mASme dans cette compétence finalement résiduelle, le législateur peut toujours s'immiscer, pour peu que le gouvernement y consente, ou encore l'y invite, voire ne s'en avise mASme pas.
235. On n'avait jamais douté que le pouvoir réglementaire ne pût empiéter sur le domaine de la loi (sauf par ordonnances, infra, article 38). Mais on avait pu s'interroger, en revanche, sur l'hypothèse inverse : l'incursion législative dans le domaine réglementaire est-elle inconstitutionnelle ? Le Conseil constitutionnel a clos le débat en 1982 (82-l43 DC). Il a en effet considéré, parfaitement A  juste titre, que les procédures d'irrecevabilité {infra, article 41) et de délégalisation {infra, 236), par leur existence mASme et, surtout, par le caractère strictement facultatif de leur utilisation, impliquent évidemment que la Constitution ne prohibe pas les immixtions du législateur dans le domaine réglementaire. Elles veillent seulement A  mettre le détenteur de ce dernier, le gouvernement, en mesure d'y obvier (article 41, 2e alinéa) ou d'y remédier (article 37, 2e alinéa), s'il le juge utile. Si la méconnaissance de la frontière entre les deux domaines était aussi une méconnaissance de la Constitution, cette dernière l'eût rendue infranchissable (par exemple, infra, article 40) : puisqu'il ne peut dépendre d'une volonté gouvernementale de violer la Constitution, ce qui dépend d'une telle volonté n'est donc pas une violation de la Constitution. CQFD.
236. De ce fait, et contrairement A  ce qu'imaginaient les constituants de 1958, la procédure de délégalisation, ou de déclassement, prévue par le second alinéa, a moins pour objet de défendre le pouvoir réglementaire autonome contre les incursions qu'y ferait le législateur que de permettre au gouvernement de modifier, par décret, des textes de forme législative, lorsque leurs dispositions se bornent A  mettre en œue les principes régissant l'une des matières législatives, et A  condition de ne pas les mettre en cause.
Ainsi s'agit-il moins, A  l'expérience, d'entourer la compétence du Parlement des casemates et fortins qui l'empAScheraient d'en sortir que de donner au gouvernement des facilités supplémentaires. La première facilité est, justement, de le dispenser de se soucier, dans l'élaboration des lois, d'un partage de compétences entre lesquelles la frontière est, au demeurant, poreuse et incertaine. La deuxième facilité est de permettre au pouvoir exécutif de couir de l'onction législative des mesures qui y gagnent en solennité ou en sécurité (elles échappent au juge administratif, accessible, contrairement au juge constitutionnel, A  tout citoyen). La troisième facilité, enfin, est de rendre ces choix toujours révocables puisque la délégalisation peut autoriser le gouvernement A  récupérer A  tout instant sa compétence. Ainsi, tandis que les républiques antérieures avaient pratiqué les délégations du pouvoir législatif A  l'exécutif, la Ve est la première A  avoir créé de vériles délégations du pouvoir exécutif au législatif!
237. Toujours est-il que cela interdit de limiter les compétences de la loi A  celles que la Constitution lui attribue, dans plusieurs de ses articles, dont le 34, et qu'il est indispensable de préférer la notion de domaines de compétence résultant de la Constitution : sont ainsi englobés non seulement ceux de ses articles qui lui attribuent expressément une compétence, mais aussi les extensions, avérées ou potentielles, faites, toujours en application de règles ou de principes déduits de la Constitution, par la jurisprudence.
238. Le temps passant, les textes de forme législative antérieurs A  1958, toujours en vigueur et intervenus dans les matières désormais réglementaires, sont de moins en moins nombreux. Us peuvent AStre modifiés par décret en Conseil d'état.
Quant aux textes postérieurs A  1958, le Conseil constitutionnel a été saisi A  plus de cent cinquante reprises. Il a généralement considéré comme textes déforme législative ceux qui ont une valeur législative : ainsi des ordonnances (dès qu'elles acquièrent force de loi) ou des décrets validés par une loi. Toutefois, le Conseil constitutionnel, sans doute par timidité infantile A  cette époque, a estimé en 1962 (62-20 DC) que la procédure de délégalisation ne pouvait s'appliquer aux dispositions d'une loi adoptée par référendum. Rien ne le justifie, et il est probable que, si l'occasion devait se présenter, le Conseil adopterait aujourd'hui une position différente.
Le Conseil d'état, quant A  lui, vient de décider qu'il pourra, A  l'avenir, contrôler le refus du Premier ministre d'user de la procédure de délégalisation (3 décembre 1999, Assoc. omithologique et mammologique de Saone-et-Loire). On se fait plaisir comme ont peut.
239. Sur le fond, il exerce son contrôle au cas par cas. Il fait une interprétation stricte, mais pas pour autant restrictive, du domaine de la loi et opère un tri entre les dispositions qui mettent en cause (compétence législative) et celles qui mettent en œue (compétence réglementaire) les règles ou les principes fondamentaux dans les matières énumérées A  l'article 34.
C'est ainsi, inablement plus que par l'existence d'un pouvoir réglementaire autonome, étique au plus, que s'est vérilement étendu le pouvoir réglementaire. Certes, le juge constitutionnel, avec la théorie dite de l'incompétence négative (supra, 225 ; infra, 376), exige du législateur qu'il n'abdique pas son rôle. Sous cette réserve, il ne lui impose que la fixation des règles, ce qui a pour effet d'étendre d'autant, pour prendre les mesures nécessaires A  leur application, la compétence réglementaire (pour une analyse détaillée, voir Code constitutionnel, p. 336 sq.).
Celle-ci profite donc bien de l'article 37, mais finalement pas du tout pour les raisons imaginées en 1958, et aussitôt analysées par les meilleurs spécialistes. Comme quoi, dans le domaine constitutionnel aussi, l'expérience enseigne l'humilité et la prudence, qui doivent relativiser les propos, y compris de ce lie.





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