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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Article 39

Article 39 : des rapports entre le parlement et le gouvernement


L'initiati des lois appartient concurremment au Premier Ministre et aux membres du Parlement.


Les projets de loi sont délibérés en Conseil des Ministres après avis du Conseil d'état et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la Sécurité sociale sont soumis en premier lieu A  l'Assemblée Nationale.
246. L'égalité constitutionnelle entre Premier ministre et membres du Parlement est évidemment démentie dans les faits, en France comme A  peu près partout (d')ailleurs. Sont des projets ceux qui proviennent de l'exécutif, tandis que les initiatis émanant de parlementaires sont des propositions.
La disproportion entre les premiers et les secondes est généralement perA§ue comme l'indice de l'abaissement du Parlement. Cela n'a aucun sens.
247. Dans toutes les démocraties modernes, l'exécutif est mieux outillé que le législatif pour préparer des textes. Dans toutes les démocraties modernes, le pacte majoritaire conduit les parlementaires A  laisser au gournement qu'ils soutiennent le soin de conduire la politique voulue en commun. Dans toutes les démocraties modernes, les projets sont A  l'origine de plus de 80 % des lois. Et partout, y compris en France, les élus ont obtenu l'inscription de leurs textes A  l'ordre du jour lorsqu'ils l'ont vraiment voulue. D'où l'on peut déduire que s'ils ne l'obtiennent pas, c'est qu'ils n'y tiennent pas vraiment. Et la révision de 1995, qui a donné A  chaque assemblée la libre disposition d'une séance par mois (infra, 308), n'a pas significatiment altéré la proportion des propositions de loi. Elle a donc au moins cela d'utile qu'elle interdit désormais aux parlementaires d'exciper d'une impossibilité prétendue d'inscription A  l'ordre du jour pour dénoncer la faible place accordée A  leurs initiatis.
Quitte A  vouloir faire, au sein de la législation, des analyses en fonction de l'auteur, il serait plus intéressant, mais aussi plus difficile, de distinguer, comme l'a suggéré Ys Michel (- Les initiatis parlementaires -, Pouvoirs, nA° 34, 1985, p. 93), les initiatis qui viennent des politiques, par opposition A  celles qui viennent des administrations. Mais la différence opérée, entre des politiques partageant en principe les mASmes convictions, selon qu'ils siègent au gournement ou au Parlement, n'a aucune vérile pertinence. Cela ne l'empASche pas d'inspirer des philippiques aussi fréquentes que superficielles.
248. Les propositions de loi sont librement rédigées par leurs auteurs, qui peunt agir A  titre individuel ou proposer A  des collègues de cosigner leur texte. Formellement, les groupes parlementaires n'ont pas, en tant que tels, ce pouvoir d'initiati, mASme si, sount, ils en contrôlent l'utilisation par leurs membres.
Les propositions sont déposées sur le bureau de l'assemblée A  laquelle appartient leur auteur. Elles font théoriquement l'objet d'un examen de recevabilité financière (infra, article 40), mais celui-ci, A  ce stade, est extrASmement indulgent, sachant que le dépôt ne signifie pas poursuite de l'initiati, et qu'il s'agit sount bien davantage de se signaler A  l'attention d'un secteur de l'électorat. Elles sont ensuite renvoyées A  la commission compétente qui, le plus sount, les empile distraitement.
249. Les avant-projets, fréquemment précédés d'une communication en Conseil des ministres (supra, 77), préparés le plus sount par un ministre, font l'objet de concertations interministérielles conduites sous l'autorité du Premier ministre.
Parfois, ils doint recueillir des avis particuliers, comme celui du Conseil économique et social pour les lois de ou de programme (infra, 429) ou des assemblées des territoires d'outre-mer (infra, 443). Mais seuls les avis prévus par la Constitution elle-mASme sont indispensables A  la régularité de la procédure, et non ceux envisagés par des lois ordinaires.
Lorsque ces préalables ont été accomplis, le secrétaire général du gournement adresse le texte au Conseil d'état.
Celui-ci l'examine, d'abord en section puis en assemblée (sauf si une urgence oblige, A  la place, A  saisir la commission permanente), d'un point de vue avant tout juridique.
Cet examen est globalement efficace, encore que le Conseil d'état, assez sount dans le passé, n'ait rien trouvé A  redire A  des dispositions qu'ensuite le Conseil constitutionnel a censurées.
250. A l'issue de cette procédure, le texte est inscrit A  l'ordre du jour du Conseil des ministres (et il n'est pas exigé que tous ses membres soient présents, mASme l'un des deux premiers d'entre eux peut manquer), en partie A et, donc, ac l'accord du président de la République. C'est d'ailleurs ce qui explique que la proportion des propositions de loi se soit toujours élevée ac les périodes de cohabitation : le gournement peut alors trour expédient de sous-traiter un de ses projets A  un parlementaire, pour éviter de donner au chef de l'état l'occasion de s'exprimer sur le texte lors du passage en Conseil des ministres.
Ce n'est qu'ac cette étape que l'avant-projet devient projet. Il fait alors l'objet d'un décret du Premier ministre, qui charge l'un de ses collègues d'en - exposer les motifs et soutenir la discussion - devant les assemblées. Puis il est déposé (par le secrétaire général du gournement) sur le bureau de l'une d'elles, ensuite de quoi la procédure est semblable A  celle des propositions de loi, mais en plus effecti.
251. Le gournement choisit librement l'assemblée qu'il saisit en premier. 11 peut le faire pour des raisons d'ordre technique ou politique, et flatter le Sénat en lui soumettant d'abord des projets importants contribue A  la qualité des relations ac la seconde chambre.
Dans le domaine des lois de finances (infra, article 47), la priorité donnée aux députés (héritage du principe du consentement A  l'impôt) est absolue. Elle s'étend mASme aux initiatis gournementales introduisant par amendement une mesure budgétaire entièrement noulle (76-73 DC).
La révision constitutionnelle du 22 février 1996 (infra, article 47-l) a appliqué la mASme priorité aux lois de financement de la Sécurité sociale.
252. Le Premier ministre peut modifier tout projet de loi par une lettre rectificati, adoptée selon la mASme procédure, lorsqu'il s'agit d'introduire des changements jugés trop importants pour emprunter la voie ordinaire de l'amendement (infra, article 44). C'est ainsi, par exemple, que les articles portant création de la contribution sociale généralisée ont été introduits par une lettre rectificati dans le projet de loi de finances pour 1991.





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