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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Article 47

Article 47 : des rapports entre le parlement et le gouvernement


Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique.


Si l'Assemblée Nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt du projet, le Gournement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues A  l'article 45.
Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peunt AStre mises en vigueur par ordonnance.
Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour AStre promulguée avant le début de cet exercice, le Gournement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés.
Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session.
La Cour des Comptes assiste le Parlement et le Gournement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances.
Traductions du principe constitutionnel de consentement A  l'impôt, actes qui mASlent les autorisations (de préler impôts et taxes, d'engager les dépenses, de recourir A  l'emprunt, etc.) et les normes (notamment le barème des impôts), les lois de finances ont en outre une importance économique que le monde moderne a rendue considérable. Pour toutes ces raisons, leur statut constitutionnel et organique est très encadré.
291. C'est la très importante ordonnance organique nA° 59-2 du 2 janvier 1959 qui détaille les règles posées par les articles 34,39 (supra) et 47 de la Constitution. C'est elle qui définit les lois de finances comme étant la loi de finances de l'année (usuellement appelée budget), les lois de finances rectificatis (usuellement appelées collectifs budgétaires) qui modifient les précédentes en cours d'exercice et la loi de règlement (qui apure les comptes et en donne quitus), auxquelles il convient encore d'ajouter des lois spéciales qu'une situation elle-mASme spéciale peut rendre indispensables (infra, 294). C'est l'ordonnance encore qui complète la détermination du contenu des lois de finances et permet de distinguer quatre domaines :
-le domaine obligatoire, c'est-A -dire l'ensemble des dispositions qui doint impératiment urer dans la loi de finances de l'année (la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'état ainsi, surtout, que l'équilibre économique et financier A  définir entre elles) ;
- le domaine exclusif, c'est-A -dire l'ensemble des dispositions qui ne sont pas obligatoirement prises mais qui, si elles le sont, doint l'AStre dans une loi de finances (par exemple les créations ou transformations d'emplois publics) ;
- le domaine facultatif, c'est-A -dire l'ensemble des dispositions qui peunt urer, indifféremment, dans une loi de finances ou dans une loi ordinaire (par exemple la création de nouaux impôts ou la réforme de ceux existant) ;
- le domaine interdit, c'est-A -dire toutes les dispositions qui n'appartiennent A  aucun des trois domaines précédents et qui ne peunt de ce fait urer en loi de finances. C'est ce que l'on appelle les cavaliers budgétaires. Longtemps les gournements ont cédé A  la tentation de profiter des facilités de la procédure budgétaire pour faire adopter rapidement des dispositions qui n'avaient nulle raison d'AStre inscrites en lois de finances. Depuis près d'une quinzaine d'années, le Conseil constitutionnel désarA§onne systématiquement tous les cavaliers qui passent A  sa portée.
292. Les lois de finances sont soumises au respect de quatre principes fondamentaux :
- annualité : l'autorisation de préler les impôts et d'engager les dépenses n'est donnée que pour un an ;
- unité : toutes les recettes et toutes les dépenses sont inscrites A  un compte unique dénommé budget général ;
' unirsalité : ressources d'un côté et charges de l'autre sont toutes compilisées, sans contractions entre les unes et les autres ;
' spécialité : les crédits sont affectés A  des dépenses précises, engagées par des autorités précises.
Par souci de souplesse, chacune de ces règles peut connaitre des dérogations, mais elles-mASmes sont strictement définies et encadrées.


Ces principes ont pour objet de iller A  ce que le budget soit bien - l'acte qui ne ment pas -.
293. Le montant du déficit (le solde négatif entre ressources et charges), qu'on appelait jadis l'impasse budgétaire, est aujourd'hui un enjeu A  la fois économique (car les observateurs y sont attentifs et que cela réagit sur le cours de la monnaie) et politique (car il contribue A  juger l'efficacité d'un gournement). De ce fait, il est tentant d'user de subterfuges pour diminuer, en présentation, ce déficit. Nombreux sont les gournements qui, A  cette fin, ont imputé sur d'autres comptes des dépenses qui, normalement, doint urer au budget général. C'est ce qu'on appelle les débudgétisations. Celles-ci, dans les années récentes, ont pris une ampleur telle qu'elle affectait grament la sincérité du budget. C'est pourquoi le Conseil constitutionnel a commencé A  réagir ac vigueur (94-351 DC, 97-395 DC) A  cette déri. - Les comptes en désordre sont la marque des nations qui s'abandonnent-, disait Pierre Mendès France.
Bien plus : par-delA  ses implications, d'une technicité parfois rebutante, le droit des finances publiques répond A  des exigences dont l'ignorance saperait la démocratie elle-mASme qui, historiquement, est née de la volonté légitime d'exercer un contrôle sur l'impôt et son utilisation. Que le débat budgétaire soit insincère, tronqué ou biaisé et il perd tout son sens, et la séparation des pouvoirs ac lui. Aussi doit-on savoir gré au Conseil constitutionnel d'avoir engagé depuis plusieurs années, ac discrétion, mesure et efficacité, une politique jurisprudentielle rappelant les gournements A  une probité comple qu'ils n'auraient jamais dû abandonner. Souhaitons seulement que le juge ne demeure pas isolé dans ce rôle, et que puissent également y contribuer, au hasard, des présidents de commission des finances appartenant systématiquement A  l'opposition, (supra, 271).
294. Le Parlement, sous les IIIe et IVe Républiques, peinait A  adopter le budget annuel. Il recourait, mois après mois, A  des douzièmes provisoires, qui étaient autant d'expédients malsains. C'est pour forcer la décision, et garantir ainsi la continuité de la vie nationale, que l'article 47 a imposé des délais stricts (qui toutefois ne s'appliquent pas aux lois de règlement). Ainsi le gournement aura l'obligation de déposer un projet, chaque assemblée aura la possibilité d'en débattre, mais, quoi qu'il arri, la France peut AStre dotée d'un budget au moment où s'ouvre l'année civile : si le retard vient des assemblées, ce sont elles qui en supportent les inconvénients puisque le projet du gournement, sans amendements parlementaires, peut AStre promulgué par ordonnance (supra, article 13) ; si le retard n'est pas impule au Parlement (par exemple parce qu'il a été saisi tardiment, ou parce que l'Assemblée a été dissoute, comme A  l'automne 1962) le gournement ne peut lui demander que l'autorisation de reconduire le budget de l'année précédente, sans les modifications souhaitées par les ministres.
C'est ainsi qu'il a fallu procéder, en décembre 1979, pour une hypothèse que le texte n'avait pas prévue : A  la suite de l'invalidation par le Conseil constitutionnel, pour une raison de procédure (79-l10 DC), de la totalité de la loi de finances pour 1980, le gournement a dû, toutes affaires cessantes, convoquer le Parlement en session extraordinaire pour lui demander l'autorisation de préler les impôts et d'engager les dépenses, une noulle loi de finances étant ensuite adoptée en janvier.
295. Pour l'essentiel, la procédure se déroule conformément A  l'article 45 (supra), ac cette singularité, cependant, que l'ordonnance organique fait considérer la loi de finances comme urgente par nature, la commission mixte paritaire pouvant donc se réunir après une seule lecture par chaque assemblée.
La discussion budgétaire, objet de quolibets fréquents, est un exercice très particulier. D'abord, elle donne A  certains ministres, peu producteurs de projets de loi, Tunique opportunité annuelle de présenter leur politique aux élus. Ensuite, elle donne A  ces derniers une occasion privilégiée de s'exprimer, sans avoir forcément A  batailler pour obtenir un temps de parole. Comment s'étonner alors que les uns comme les autres usent de ces facultés? S'il est vrai que trop sount l'intérASt vient de préoccupations clientélaires (traditionnellement, les fascicules qui suscitent le plus d'interntions sont ceux de l'Agriculture et des Anciens Combattants), il n'en demeure pas moins que, déjA  privés d'un vérile droit d'initiati par l'effet de l'article 40 (supra), encore aggravé en lois de finances, théoriquement, par l'article 42 de l'ordonnance organique, les parlementaires ne peunt pas, en plus, AStre privés de leur droit de parole, au motif frivole qu'elle serait sount répétiti et soporifique. Au demeurant, la discussion budgétaire a gagné en vivacité depuis que l'habitude s'est généralisée de remplacer la longue litanie des orateurs par un échange de questions, et de réponses, précises ac le ministre.


296. Le contrôle que le Parlement exerce sur les finances publiques n'est certes pas satisfaisant pour autant. En premier lieu, il utilise beaucoup trop peu la faculté, que lui offre expressément le dernier alinéa, de se faire assister par la Cour des comptes. En deuxième lieu, les rapporteurs spéciaux (que les deux commissions des finances désignent sur chaque fascicule budgétaire) ont un pouvoir de contrôle sur pièces et sur place, tout au long de l'année, qu'ils n'exploitent pratiquement pas. En troisième lieu, l'importance de chaque budget ministériel - et donc, sount, le soin ac lequel le Parlement l'examine - est appréciée en fonction de son montant, alors qu'elle devrait l'AStre en fonction de sa part mobile : le budget de l'éducation est le plus gros, mais l'essentiel de ses dépenses est pré-affecté, obligatoirement, ne serait-ce qu'aux dépenses de personnel, tandis que les budgets de l'Industrie ou de la Culture, apparemment beaucoup plus modestes, laissent une place plus grande aux choix des affectations et devraient donc susciter une attention parlementaire plus soutenue. En quatrième lieu, l'absence d'une compilité analytique précise (qui vise A  regrouper les dépenses en fonction de leur destination, quel que soit celui qui les engage) nuit A  l'efficacité du contrôle et A  la pertinence de l'affectation. Enfin l'impossibilité, pour le Parlement, d'examiner les dépenses sociales, dont le budget est pourtant supérieur A  celui de l'état, avait forcément quelque chose de troublant. La révision promulguée le 22 février 1996 a donné aux assemblées une compétence légitime.
297. A cela s'ajoute encore le fait que le gournement est en droit, par décret, d'annuler, en cours d'année et massiment, des crédits beaucoup plus importants que ceux qui ont donné lieu A  des échanges passionnés devant le Parlement, parfois mASme avant que ne soit complètement sèche l'encre ac laquelle a été imprimée la loi de finances au Journal officiel !
Périodiquement, les assemblées réfléchissent A  des améliorations, et il s'en produit effectiment. L'une serait évidemment très simple et biennue : elle consisterait, sachant que sur chaque ministère il existe un rapporteur spécial de la commission des finances et un rapporteur pour avis de la commission compétente au fond, A  décider que si le rapporteur spécial appartient A  la majorité, le rapporteur pour avis doit nir de l'opposition, et vice rsa.
Bref, Edgar Faure dénonA§ait jadis un triptyque bien connu : litanie, liturgie, léthargie. Cela ne touchait que la forme du débat budgétaire. Il faut iller A  ne jamais justifier dans l'anir un nouau triptyque qui, lui, concernerait le fond : opacité, insincérité, inefficacité.





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