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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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Article 25

Article 25 : le parlement


Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d'éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités.


Elle fixe également les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées A  assurer, en cas de vacance du siège, le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu'au renouvellement général ou partiel de l'assemblée A  laquelle ils appartenaient.
La Constitution ne consacre que neuf articles au statut du Parlement. Il est normal qu'elle en renvoie beaucoup d'éléments aux lois organiques, faites pour cela. En outre, cela permet une souplesse plus grande.


Sur la durée et la composition

166. Ce sont des dispositions organiques du Code électoral qui déterminent la longévité des chambres. Celle de l'Assemblée nationale n'est pas de cinq ans, comme on le croit A  tort. D'une part, elle peut toujours AStre abrégée par la dissolution {supra, article 12). D'autre part, ses pouvoirs expirent au début du mois d'ail qui suit la cinquième année de son élection (jusqu'en 1995, la date était celle de l'ouverture de la seconde session ordinaire). De ce fait, une Assemblée renouvelée A  la suite d'une dissolution peut siéger sensiblement moins de cinq ans : ainsi celle élue fin novembre 1962 a vu ses pouvoirs expirer le 2 ail 1967, seulement cinquante-deux mois plus tard, et non soixante.
167. Le Sénat est une assemblée permanente. Son mandat, neuf ans, est le plus long de tous les mandats électifs, héritage de l'époque, au début de la IIIe République, où l'on considérait que la longévité était gage d'autorité, alors qu'on sait aujourd'hui combien le caractère récent de son élection compte dans la légitimité reconnue A  une institution.
Il se renouvelle par tiers tous les trois ans, tous les départements étant répartis en trois séries (A : Ain A  Indre et Guyane ; B : Indre-et-Loire A  Pyrénées-Orientales et Réunion ; C : Bas-Rhin A  Val-d'Oise, Guadeloupe et Martinique), complétées chacune par un ou deux territoires d'outre-mer et un tiers des douze sénateurs représentant les FranA§ais installés A  l'étranger.
Cette permanence garantit l'existence d'au moins une des deux assemblées du Parlement, mASme quand l'autre serait dissoute et que des circonstances exceptionnelles interdiraient de la renouveler. Mais dans cette hypothèse, qu'on espère d'école, la seconde chambre ne saurait suppléer la première.
168. Le fait que la durée des pouvoirs de chaque assemblée relève de la loi organique pourrait théoriquement permettre, au moins A  l'Assemblée nationale, de s'autodis-soudre, en votant ,une disposition abrégeant le mandat en cours.
C'était possible sous la IVe République. A l'occasion de la réforme électorale opérée par la loi du 12 mai 1951, les députés ont avancé de quatre mois, au 4 juillet 1951, le terme de leur mandat en cours, qui ne devait normalement s'achever que le 10 novembre. Ce ne serait plus possible sous la Ve : précisément parce qu'il y faut une loi organique, celle-ci serait soumise au contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel (infra, 288). qui ne manquerait pas de la censurer, si elle avait pour objet d'attribuer A  l'Assemblée elle-mASme un pouvoir de dissolution que la Constitution ne reconnait qu'au seul président de la République (supra, article 12).
Petite gauloiserie supplémentaire, consécutive A  la dissolution de 1997 : les prochaines législatives auront lieu en mars 2002, c'est-A -dire, deux mois avant la prochaine élection présidentielle ! Chaque jour qui passe diminue la plau-sibilité de voir rélir (un article de loi organique y suffirait) l'ordre naturel des choses.
169. La composition s'entend ici du nombre, et non de la loi électorale, qui relève de la loi ordinaire, sans exigence particulière ni de majorité, ni de délai, ni de procédure. C'est regretle. Il serait sans doute sage de prévoir d'une part que la loi régissant les élections législatives soit adoptée au moins A  la majorité des trois cinquièmes, d'autre part qu'elle ne puisse AStre modifiée pendant les dix-huit mois précédant un renouvellement général, enfin que le découe des circonscriptions, s'il doit exister, soit périodiquement refait sur la base de propositions présentées par une commission indépendante (composée de géographes, de démographes et de politologues), plutôt que par le seul gouvernement.
En outre, les effectifs réels varient au gré de divers aléas. Parmi ceux-ci, seuls le décès ou l'acceptation de fonctions pour lesquelles c'est explicitement prévu donnent lieu A  la proclamation du suppléant, la norme demeurant, dans les autres cas, qu'une élection partielle soit convoquée.
170. Le nombre actuel des députés a été fixé A  577 en 1985. On a considéré que chaque département devait en compter au moins 2, sans d'ailleurs que l'on sache très bien pourquoi (8 d'entre eux doivent se contenter d'un seul sénateur). De ce fait, les écarts de représentativité restent réels, mASme s'ils sont heureusement bien moindres qu'avant 1985, lorsqu'il fallait réunir, pour AStre élu député de l'Essonne, au moins dix fois plus de suffrages qu'en Lozère.
La loi du 11 juillet 1986 a prévu, pour tenir compte des évolutions démographiques, que le découe des circonscriptions serait révisé après deux recensements généraux. Cela traduit plus une intention qu'une obligation, le législateur n'étant pas tenu au respect de cette injonction.
Il est A  noter que les circonscriptions sont découpées en fonction de la population et non des électeurs inscrits. C'est ainsi, indirectement, que sont également représentés A  l'Assemblée nationale les citoyens mineurs ou non inscrits sur les listes électorales, mais aussi les étrangers en situation régulière (supra, 18).


171. Le Sénat compte en principe 322 membres, mais ils ne sont en réalité que 321. Le siège de sénateur du territoire franA§ais des Afars et des Issas n'est plus pourvu depuis que son titulaire a démissionné, en juillet 1980, A  la suite de P accession du territoire A  l'indépendance, mais aucune loi organique n'est venue formellement supprimer ce siège.
La répartition du nombre des sénateurs par circonscription s'est faite en tenant compte du nombre des collectivités locales au sein de chacune, plus ou moins pondéré par la population, qui n'est pas nécessairement proportionnelle, loin s'en faut. C'est ce qui explique que, lorsque la Lozère élit 1 sénateur, le Nord et Paris, A  peu près trente fois plus peuplés, n'en désignent respectivement que 11 et 12.
Il est clair qu'une meilleure prise en compte des réalités démographiques, économiques, sociales, mais aussi territoriales, militerait pour que la région se substitue au département comme circonscription sénatoriale. Mais après-demain n'est certainement pas Pavant-veille du jour où cela se fera.

Sur les indemnités, inéligibilités et incompatibilités
172. La démocratie suppose une égale possibilité d'accès au Parlement, qui, elle-mASme, implique que ceux qui y sont élus puissent en vie. C'est pourquoi ils perA§oivent une indemnité prévue par l'ordonnance organique nA° 58-l210 modifiée du 13 décembre 1958. Elle est fixée par référence A  la moyenne des plus hauts traitements de la fonction publique, et elle est complétée par une indemnité de fonction égale au quart de l'indemnité parlementaire. Depuis 1992, l'indemnité parlementaire est intégralement assujettie A  l'impôt sur le revenu.
Les parlementaires bénéficient en outre de collaborateurs qu 'ils choisissent et qui sont rémunérés par chaque assemblée.
173. Si l'on peut devenir député dès 23 ans, il faut en avoir 35 pour entrer au Sénat (le mot vient de senex), mais dans aucune des deux chambres n'est imposé d'age maximal, ce qui fait que le gatisme, sans AStre fréquent, n'y est pas totalement absent.
Tout candidat doit en outre AStre en situation régulière au regard de ses obligations de service national et jouir de ses droits civils et politiques.
Les inéligibilités sont limitativement énumérées par l'ordonnance organique nA° 58-998 du 24 octobre 1958. Outre ceux qui sont privés de leurs droits civils et politiques, elles concernent essentiellement les fonctionnaires d'autorité, dans les lieux où ils exercent ou ont exercé récemment leurs fonctions.
A celles-ci, qui sont traditionnelles, la loi du 15 janvier 1990 a ajouté Pinéligibilité pouvant frapper pour un an tout candidat, mASme élu, qui a méconnu les règles relatives A  la transparence et au plafonnement du financement des camnes électorales. C'est une sanction qui a fait la preuve de son caractère utilement dissuasif : quatre inéligibilités prononcées en 1993, deux en 1997, peut-AStre zéro dès la prochaine fois.
Si, en cours de mandat, une inéligibilité se révèle (parce qu'elle était passée inaperA§ue auparavant) ou survient (par suite d'une condamnation), c'est le Conseil constitutionnel qui constate la déchéance du parlementaire, A  la requASte du bureau de l'assemblée concernée ou du Garde des Sceaux, ou, éventuellement, du ministère public.
174. Les incompatibilités, prévues par la mASme ordonnance, et complétant celles qui résultent de la Constitution elle-mASme (supra, article 23), obéissent A  un certain nombre de principes.


Entre la fonction parlementaire et les activités nomina-

tives publiques, l'incompatibilité est la règle, la compatibilité l'exception. Cela signifie que tout fonctionnaire élu au Parlement est aussitôt placé en situation de détachement, de sorte que, d'une part, il retrouve son corps d'origine lorsqu'il quitte le Parlement mais que, d'autre part, tant qu'il y siège, il est évidemment libéré de la subordination hiérarchique qu'impose le statut de la fonction publique. Seuls peuvent poursuie leurs activités ces fonctionnaires très particuliers que sont les professeurs d'université (dont l'indépendance est déjA  constitutionnellement consacrée) et les ministres du culte dans les départements concordataires (n'étant pas franA§ais au moment où a été votée la loi de séparation des églises et de l'état, l'Alsace-Moselle demeure régie par le concordat qui faisait des membres du clergé des fonctionnaires publics).
Entre la fonction parlementaire et les activités privées, lA  compatibilité est la règle et l'incompatibilité l'exception. Rien n'interdit A  un élu de poursuie ses activités professionnelles, sauf lorsque celles-ci. par leur nature, pourraient AStre affectées, d'une manière ou d'une autre, par sa qualité de parlementaire. Ainsi doivent par exemple renoncer A  leurs activités privées tous ceux qui exercent des fonctions de direction dans des entreprises travaillant principalement pour, ou vivant d'avantages assurés par, l'état ou une autre collectivité publique ou faisant publiquement appel A  l'épargne ou pratiquant la promotion immobilière.


Entre la fonction parlementaire et les activités publiques électives, la compatibilité est également la règle et l'incompatibilité l'exception. Si nul ne peut appartenir simultanément aux deux assemblées du Parlement, chacun peut AStre parlementaire et détenir un autre mandat. Depuis la loi du 30 décembre 1985, le cumul est limité A  deux des mandats suivants : parlementaire, député européen, conseiller régional ou général, maire d'une commune de plus de 20000 habitants, adjoint au maire d'une commune de plus de 100000 habitants, conseiller de l'assemblée de Corse ou de l'assemblée territoriale d'une collectivité d'outremer.
Pour l'essentiel, ces incompatibilités ont vocation, elles aussi (infra, 177), A  protéger le mandat, son indépendance notamment, y compris contre des tentations auxquelles pourrait AStre exposé le parlementaire lui-mASme. Il reste que, sur un point fondamental, elles sont notoirement insuffisantes.
175. La possibilité, pour un député, d'AStre en mASme temps élu d'une collectivité locale est une particularité franA§aise, A  peu près unique au monde et qui serait stupéfiante dans n'importe quel autre pays développé.
Ce cumul touchait environ 35 % des députés sous la IIP République. Ils sont aujourd'hui près de 95 %. Et dans cette aberration réside sans doute la cause principale de tous les dysfonctionnements de l'Assemblée nationale.
Les députés, surtout depuis la décentralisation, trouvent beaucoup plus gratifiantes leurs fonctions locales que leur mandat national et consacrent donc beaucoup plus de soin A  celles-lA  qu'A  celui-ci. Ils invoquent, pour le justifier, le fait qu'ils se sentent démunis face au gouvernement A  l'Assemblée nationale, mais ils n'y sont effectivement démunis que parce qu'ils sont peu nombreux, ou peu déterminés, ou peu opiniatres, A  exercer les pouvons qui sont les leurs. Ceux-ci ne manquent cependant pas, tandis que fait cruellement défaut la volonté réelle de les utiliser.
De plus, chaque fois qu'un projet confronte les besoins de l'état A  ceux des collectivités locales, la coalition des intérASts locaux se dresse aussitôt, qui, par-delA  toutes les divi-
sions partisanes, transforme nombre de députés en lob-
byistes des régions, départements et communes, plus qu'en représentants du peuple et de la Nation.
L'intérASt de cette dernière n'est, de ce fait, plus vérilement défendu par ceux dont ce serait le rôle. D'autres s'en chargent alors, qu'on appelle - technocrates - parce qu'ils se trouvent dans les ministères, qui ont le sentiment, malheureusement pas toujours infondé, d'AStre seuls défenseurs du sens de l'état. Cela les porte A  certaines formes d'arrogance, ce qui est mal, mais les conduit aussi, ce qui est bien, A  préserver des intérASts légitimes que d'autres ont abandonnés.
Ainsi ne retrouvera-t-on un vérile Parlement, jouant vérilement son rôle, que le jour où, enfin, sera radicalement banni (car toute demi-mesure serait vite tournée) le cumul du mandat de député avec un autre.
Quant au contre-argument habituellement avancé, selon lequel le cumul permettrait aux députés d'AStre au fait des réalités du pays et des tendances de son opinion, il n'est pas seulement stupide - car tous les députés, alors, deaient AStre invariablement réélus -, indécent ' car il n'y a qu'en France que l'on cumule, or il n'y a qu'en France que la majorité, quelle qu'elle soit, s'est systématiquement fait battre aux cinq derniers renouvellements généraux -, il est aussi insultant pour les parlementaires du monde entier qui ne cumulent pas, et dont on ne sache pas qu'ils soient moins compétents que leurs collègues franA§ais.
Au demeurant, aussi longtemps que le mode de scrutin sera ce qu'il est, ils auront un puissant motif- la réélection - de demeurer attentifs A  leur circonscription, sans pour autant avoir A  en gérer les collectivités.
176. Autant, donc, le cumul au Sénat (qui lui, d'ailleurs, n'est pas une singularité franA§aise) peut se justifier parce qu'il représente les collectivités locales, autant le moment est venu depuis longtemps de considérer que représenter le peuple, pour AStre une fonction A  pleine dignité, un mandat A  pleine efficacité, est un emploi A  plein temps.
La loi organique votée en 2000 devait régler le problème. Mais les députés, nombreux A  ne pas le vouloir, ont insisté pour que le texte s'applique de la mASme manière aux sénateurs, pour lesquels il est nettement moins justifié. L'objectif était simple : le vote conforme du Sénat étant indispensable (infra, article 46), les adversaires inavoués de la réforme comptaient sur leurs collègues du palais du Luxembourg pour y faire échec. Au bal des hypocrites, ceux-lA  ne feraient pas tapisserie. Mais cette manœue grossière a réussi, hélas, et si la majorité actuelle peut en AStre contente, elle n'a pas lieu d'en AStre fière. Cumulatio delenda est.





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