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DROIT

Le droit est l'ensemble des règles générales et abstraites indiquant ce qui doit être fait dans un cas donné, édictées ou reconnues par un organe officiel, régissant l'organisation et le déroulement des relations sociales et dont le respect est en principe assuré par des moyens de contrainte organisés par l'État.


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La liberté d'opinion des agents publics

La liberté d'opinion des agents publics : la libertÉ d opinion



Les agents publics, parce qu'ils sont des citoyens, ont droit, comme les autres citoyens, au respect de leur liberté d'opinion par l'Etat. Mais parce qu'ils sont au service des autres citoyens et de l'Etat, leur bberté subit certaines restrictions par rapport A  celle des administrés.



Il ne faut pas perdre de vue que, dans leurs relations ac les services autres que le leur, les agents publics redeviennent des administrés ordinaires, et ont droit, de la part de ces services, au mASme respect de leur liberté d'opinion.


A) Le principe

Il est rappelé par l'article 6 du statut général de la fonction publique (loi du 13 juillet 1983), selon lequel - la liberté d'opinion est garantie aux fonctionnaires -, et par l'article 18, qui interdit, au dossier du fonctionnaire, toute indication relati A  ses opinions politiques, philosophiques, syndicales ou religieuses, dispositions qui traduisent, dans le cas particulier des serviteurs de l'Etat, le principe posé au Préambule de 1946, d'après lequel - nul ne doit AStre lésé dans son travail ou son emploi en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyances -. Le principe vaut pour les emplois publics comme pour les emplois privés : l'Etat ne pourrait l'imposer aux autres employeurs s'il ne donnait l'exemple.
Il ne l'a cependant pas toujours donné. La IIIe République, entre 1880 et 1914, n'a pas hésité A  faire dépendre le recrutement et l'avancement des agents publics de leur adhésion A  son idéologie, notamment en matière religieuse. Pratiquement, nombre de fonctions ont été interdites aux catholiques pratiquants. La magistrature elle-mASme n'a pas été épargnée par ces exigences antilibérales : l'inamovibilité a été suspendue en 1883 pour permettre une vaste épuration. Le point culminant de cette chasse aux sorcières a été atteint au début du siècle ac l'affaire des fiches, lorsque fut révélé au Parlement l'existence d'un vérile service d'espionnage organisé par le ministre de la Guerre, le général André, pour détecter les officiers coupables d' - aller A  la messe -, et leur refuser tout avancement. La réaction amorcée timidement A  partir de ce moment ac le vote de la loi du 22 avril 1905 imposant, avant toute sanction disciplinaire, la communication de son dossier au fonctionnaire frappé, s'accentua ac la guerre de 1914. Après celle de 1939-l945, malgré certaines survivances, notamment dans l'enseignement primaire, du vieil ostracisme qui tendait A  en exclure les croyants, la suspicion se détourna du terrain religieux pour se porter davantage sur le terrain politique. Il n'est pas certain que, sur ce terrain, elle ait complètement disparu, quelles que soient les majorités au pouvoir. Sur la pratique de la IIIe République, cf. J.-P. MACHELON, La République contre les libertés, 1976, notamment p. 280 s., 329 s.
Le principe de la liberté d'opinion reA§oit ses appbcations principales en ce qui concerne l'accès A  la fonction publique et les sanctions disciplinaires.
1A° L'accès A  la fonction publique. ' La liberté d'opinion se trou ici renforcée par le principe de l'égale admissibilité de tous les citoyens aux emplois publics, qui exclut toute discrimination, et notamment les discriminations idéologiques.
La méconnaissance de cette règle, le refus d'admettre un candidat A  la fonction publique en raison de ses opinions, entrainent toujours l'annulation de la décision par le juge administratif.
La jurisprudence e9t abondante, et classique : cf., sur le terrain religieux, CE, 9 déc. 1948, Demoiselle Pasteau, S, 1949, III, p. 43 et notre note : la requérante s'était vu refuser sa titularisation dans le cadre des assistantes sociales de l'Education nationale, motif pris de ses croyances catholiques. L'arrASt affirme que, par ce refus, - le ministre a entendu dénier de faA§on générale aux candidats ayant des croyances religieuses l'aptitude aux fonctions considérées -, et a méconnu, par lA  mASme, tant la liberté d'opinion que l'égale admissibilité aux emplois publics.
Sur le terrain politique, l'affaire Barel (ce, 28 mai 1954, Gr. Ar., p. 428) est restée célèbre. On sait que le ministre peut ésectiuner, de la liste des candidats admis A  se présenter aux concours de recrutement des administrations, ceux qui lui paraissent ne pas présenter les garanties nécessaires. Ce pouvoir est discrétionnaire, mais ne peut s'exercer pour des motifs étrangers A  l'intérASt général. Dans cette affaire, le ministre en avait usé pour ésectiuner le requérant de la liste des candidats admis A  se présenter A  I'ena, et un certain nombre d'indices permettaient de penser que le seul motif de cette exclusion était les opinions communistes prAStées A  l'intéressé. Du refus du secrétaire d'Etat A  la Fonction publique de s'expliquer sur ce point, le Conseil d'Etat a conclu A  la confirmation des indices allégués par le requérant, et il a annulé la décision d'exclusion : - Le secrétaire d'Etat ne saurait, sans méconnaitre le principe de l'égalité de tous les FranA§ais aux emplois publics, ésectiuner un candidat en se fondant exclusiment sur ses opinions politiques. - On rra plus loin (p. 164) la portée du mot a exclusiment -
2A° Les sanctions disciplinaires. ' Une jurisprudence abondante annule régulièrement les mesures disciplinaires qui n'ont pas d'autre fondement que les opinons prAStées aux agents qu'elles frappent.
Cf. A  titre d'exemple : ce, 1er octobre 1954, Guille, D, 1955, p. 431. Il s'agissait d'un inspecteur d'académie victime d'une mesure de relèment de ses fonctions. La preu ayant été apportée que la mesure n'avait pas d'autre motif que l'appartenance de l'intéressé au parti communiste, l'arrASt l'a annulée.

B) Les limites du principe


L'agent public est un citoyen. Mais ce n'est pas un citoyen identique aux autres, car il dispose de pouvoirs que les autres ne possèdent pas, et qu'il exerce sur eux, au nom de l'Etat. Si sa liberté était sans limite il pourrait s'inspirer de ses opinions dans l'exercice de ses fonctions. Or, on a vu que le respect de la liberté d'opinion des administrés s'imposait A  lui (supra, p. 154) : la neutraiïté du service public limite sa propre liberté. La neutralité serait compromise, non seulement s'il la méconnaissait ourtement en avantageant ou désavantageant tel ou tel en fonction de ses opinions propres, mais encore si la violence ac laquelle il les exprime pouvait faire suspecter a priori son impartialité. Ce conflit entre la liberté d'opinion de l'agent et celle de l'administré ne peut se résoudre qu'au profit de celle-ci.
A un second point de vue, l'agent, serviteur de l'Etat, est pris dans les liens d'une hiérarchie. Ses prises de position personnelles ne doint pas compromettre, par un excès de véhémence, ses rapports ac ses collègues et ses supérieurs, et par lA  mASme la bonne marche du service.
Les agents publics ne sont donc pas soumis A  une obligation de conformisme idéologique, comme dans les régimes qui, en leur imposant notamment un serment politique, prétendaient s'assujettir leurs consciences. Ils peunt militer dans un parti, pratiquer ou non un culte, se porter candidats aux élections, sans aucune exclusi. Les restrictions apportées A  leurs libertés n'ont d'autre base que les nécessités de l'exercice correct de leur fonction. Mais, sur cette base, elles peunt déborder leur vie professionnelle et s'étendre A  la vie privée, dans la mesure où les attitudes adoptées hors du service pourraient se répercuter sur lui.
Ces principes valent pour l'ensemble des agents. Mais certains d'entre eux sont soumis A  des régimes plus restrictifs.
1A° Dans l'exercice du service, et vis-A -vis des administrés, le principe absolu est celui de la neutralité : l'agent doit faire totalement abstraction de ses opinions dans ses rapports ac eux. On a vu (supra, p. 155) qu'il s'expose A  une sanction pénale s'il s'inspire de son idéologie personnelle pour refuser A  une personne quelconque le bénéfice d'un droit auquel elle peut prétendre pour des raisons raciales ou religieuses.
2A° En dehors du service, la liberté des paroles, des attitudes, des écrits redevient le principe, mais ac une limite, que la jurisprudence résume en parlant de l'obligation de réser A  laquelle les agents demeurent assujettis. La réser ne porte pas sur l'opinion elle-mASme, mais sur la faA§on de l'exprimer et sur les comportements extérieurs qui en découlent. Un excès de violence dans les propos et les attitudes peut soit compromettre les relations de l'agent ac ses supérieurs, soit amener les administrés A  mettre en doute son objectivité dans le service.
C'est A  cette distinction entre l'opinion et son expression que se réfère l'arrASt Barel dans la formule qui interdit au ministre d'éliminer un candidat en se fondant exclusiment sur ses opinions politiques : elle implique, a contrario, que l'élimination serait possible sur la base d'un manque de réser dans l'expression de ses opinions. Appliquée A  des candidats A  la fonction publique, la règle peut AStre rigoureuse : tel a pu, A  18 ans, lancer des pavés sur les forces de l'ordre, ce qui constitue évidemment un manque de réser dans l'expression d'une opinion, et montrer par la suite plus de mesure. Pourra-t-on lui refuser l'accès A  la fonction publique au vu de ses outrances passées ?
L'obligation de réser englobe des attitudes très variées, qu'il est difficile de synthétiser. Tel comportement, normal chez un agent d'un service donné, sera un manque de réser dans un autre service. Compte tenu de ces nuances, le manque de réser peut AStre constitué, soit par une contestation publique du service lui-mASme (cas de l'agent de police distribuant devant son commissariat des tracts dénonA§ant en termes véhéments les comportements policiers, ce, 20 février 1952, Magnin, Rec. p. 117) soit par des attaques personnelles contre les supérieurs (ce, 11 juillet 1939, ville d'Armentières, Rec., p. 468), soit par l'utilisation A  des fins de polémique politique d'informations puisées dans le service, le devoir de réser rejoignant ici l'obligation de discrétion.
La tendance des gournements est, évidemment, d'étendre au maximum la notion de réser, et d'y inclure une certaine dose de conformisme politique. La jurisprudence est nuancée. Elle est stricte pour les magistrats : ce, 1er décembre 1972, DUe Obrego, RDP, 1973, p. 516 : si la critique par des magistrats d'une mesure d'organisation du service prise par le Président du tribunal ne constitue pas un manque de réser, il en va différemment de la diffusion de cette protestation A  des auxiliaires de la Justice. Elle est plus libérale, mASme dans ce cas, pour les agents qui exercent des fonctions syndicales, du moins lorsqu'ils se maintiennent sur le terrain professionnel, A  l'exclusion du terrain politique, car ces fonctions peunt nécessiter, A  l'égard des supérieurs, des positions critiques (ce, 25 mai 1966, Rou, D, 1967, p. 6 ; ce, 31 janvier 1975, Volff et Exertier, AJDA, 1975, p. 139).
3A° Les régimes restrictifs.
a I Les hauts fonctionnaires. H s'agit d'une catégorie limitée d'agents supérieurs qui participent directement, soit A  l'élaboration, soit A  l'exécution de la politique gournementale. Dès lors, la nature de leurs fonctions n'est pas compatible ac une opposition, mASme discrète, A  cette politique : l'obligation fonctionnelle rejoint ici le loyahsme enrs le gournement. C'est pourquoi la liberté d'expression est, pour les hauts fonctionnaires, réduite A  néant ; plus exactement, ils ne peunt en user qu'A  leurs risques et périls, car ils sont révocables ad nutum dès qu'ils ont perdu la confiance du pouvoir. Ce retrait de fonction n'est pas, en principe, une sanction disciplinaire. S'il prend ce caractère, il doit AStre assorti des garanties prévues par le statut, sous peine d'annulation par le juge administratif (ce, 20 janvier 1956, Nègre, D, 1957, p. 319, annulant pour ce motif la révocation du directeur de l'agence France-Presse). La liste des fonctionnaires soumis A  ce régime restrictif résulte d'un décret du 21 mars 1959, reprenant un texte de 1949. Mais elle n'a qu'un caractère indicatif, non limitatif, et c'est la jurisprudence qui, dans les cas douteux, est amenée A  se prononcer sur la qualité de haut fonctionnaire de l'agent concerné. 6 / Les militaires de carrière. L'obligation de réser s'applique A  eux ac une rigueur particulière : ils ne peunt adhérer A  un groupement politique, ni introduire dans les locaux militaires certaines publications. Ils ne bénéficient pas du droit syndical. Ils ne peunt, sans autorisation préalable, traiter publiquement, par voie de presse, de questions politiques ou de problèmes militaires.


La presse ne manque pas de souligner les atteintes A  la liberté d'opinion des fonctionnaires impules aux gournements. Elle le fait sount A  juste titre, parfois sans discernement. Mais les abus ainsi dénoncés ne doint pas fausser la perspecti : s'ils scandalisent, c'est qu'ils s'ésectiunent de la norme, et que, dans l'ensemble, la France reste un des pays dans lesquels la liberté d'opinion des agents publics est la plus large. Cela se vérifie d'abord par rapport au passé : on a rappelé (supra, p. 161) le conformisme politique longtemps exigé de ses fonctionnaires les plus modestes par la IIIe République ; il serait mal accepté aujourd'hui. Cela se vérifie surtout par aison : dans les Etats marxistes, la logique du système exclut évidemment, pour les agents publics, une liberté d'opinion qu'elle refuse aux simples citoyens ; la solution est la mASme dans les Etats autoritaires d'inspiration fasciste. MASme dans les démocraties libérales, les solutions sont sount plus rigoureuses qu'en France : aux Etats-Unis, le caractère électif de certaines fonctions, notamment judiciaires, subordonne le maintien en fonction de leurs auteurs A  la discipline du parti, et si, pour les fonctionnaires nommés, le - système des dépouilles -, qui attribuait les postes aux supporters du parti victorieux, a partiellement cédé devant le - système du mérite -, il n'en a pas moins laissé des traces que chaque changement de majorité permet de vérifier. En Grande-Bretagne, les membres du Civil Service sont politiquement neutralisés : pour qu'ils puissent servir sans complexes les gournements travaillistes et les gournements conservateurs, l'adhésion aux partis et la participation A  l'action politique leur sont interdites. D'autres pays ' Belgique, Suisse, Allemagne de l'Ouest ' admettent la solution libérale franA§aise mais en refusent l'application aux adhérents aux partis communistes. La France est sans doute le pays où, en dépit des accrocs qui sont la tentation permanente des dirigeants politiques, l'équilibre entre la liberté d'opinion des agents et les nécessités du service public est le moins mal assuré. Encore n'ignore-t-elle pas le problème qui se pose dans toutes les démocraties pratiquant l'alternance : lorsqu'une majorité noulle accède au pouvoir, la tentation est forte, pour elle, de récompenser ses fidèles, en favorisant leur entrée ou leur promotion dans la fonction publique, tentation que renforce la crainte de voir les agents instis par le précédent gournement manquer d'enthousiasme dans l'application de la noulle politique. Le problème, très actuel, du fait des changements de majorité qui se sont répétés A  partir de 1981, ne peut se régler par des épurations successis et contradictoires, sous peine d'un abaissement du niau de la fonction publique. Il ne peut se résoudre que par le loyalisme des agents A  l'égard des gournants démocratiquement désignés, et par l'acceptation franche, de la part de ceux-ci, de la liberté d'opinion des serviteurs de l'Etat dès lors qu'ils respectent leur devoir de réser.
La liberté d'opinion des agents publics est étudiée dans les ouvrages de droit administratif traitant de la fonction publique. Cf. A. de Laubadère, J.-C. Venezia et Y. Gaudemet, Traité de droit administratif, t. II, 1986, p. 88 et s. ; Fourrier, La liberté d'opinion du fonctionnaire, 1957 ; Bour-DONCLE, Fonction publique et liberté d'opinion, 1958 ; Morange, La liberté d'opinion des fonctionnaires, D, 1959, Chr., p. 153 ; Biays, Les obligations du fonctionnaire en dehors de son service, D, 1954, Chr., p. 105 ; BouR-doncle, L'obligation de réser qui s'impose aux fonctionnaires, D, 1954, Chr., p. 105 ; C. Bréchon-Moulène, Obligation de réser et liberté syndicale, AJDA, 1973, p. 339 ; J. Riro, Sur l'obligation de réser, AJDA, 1977, p. 580.





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